【202031】张波|构建应急物资“储存—备练—反馈”管控体系的建议

注：本文系“北京大学公共治理研究所疫情专项课题”智库报告成果之一。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，确立城市群为新型城镇化主体形态，并规划建设19个城市群。同时提出，特大城市要推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，标志着都市圈时代正式来临。

目前，我国城市群的发展水平差距颇大，既有长三角、京津冀、珠三角等国际级城市群，也有中、西部相对欠发达的城市群。以人口1000万为标准，优先发展都市圈，并联动城市群建设具有更加现实的推动意义。截至2019年底，我国有上海、北京、广佛肇、杭州、深莞惠等10个2000万人以上的大都市圈，有重庆、青岛、厦漳泉等14个1000万-2000万人大都市圈。24个千万级大都市圈以全国6.7%的土地集聚约33%的常住人口，创造约54%的GDP，多数都市圈人口长期持续流入，已成为城市群建设的基石。

都市圈人口密集，经济强度高，公共卫生传播事件一旦发生，传播链条长且难测，处置应对难度大，影响复杂恢复慢，必须加以足够重视。同时，都市圈面对其他突发公共事件如自然灾害、事故灾害等的潜在风险也较非人口集中地区更大。以新冠疫情的处置为契机，尽快打造都市圈应急物资“存储—备练—反馈”三位一体管控体系，不仅能够起到分布储备、灵活应对、缩短时滞、精准调配的直接功能，而且基于多层次的演练和反馈，能够形成高效的预防性判断、提高缄默性知识的掌握程度、加速倒逼中国标准的落地和应急产品自主创新，化危为机促进区域经济成长，具有极其重要的理论和现实意义。相关建议如下：

1. 优先选址都市圈交叉地域或大都市边缘“微中心”

本次疫情突出的暴露了国家医疗救护、救助物资储备冗余严重不足的状况。1、2月间，一线医护人员的防护装备长期维持在每日调配的“紧平衡状态”，非常不利于救治隔离工作的顺利进行，口罩、呼吸机等应急物资的储备也基本消耗殆尽。2020年3月，国家已出台相关政策加强应急战略物资储备，完善储备体系。

在传统国家储备库建设和新储备方式发展的同时，要优先构建都市圈战略储备库。此类储存空间，如在大都市区内部构建，成本高，且货品调入调出信息高度敏感，不利于稳定信号的释放。而将其布局于都市圈交叉地区或大都市边缘地区，建设、运营的成本低，市场接近度高，信息敏感度低且便于大宗调运，更为适合。北京都市圈边缘的通州漷县-潞城-西集（漷潞西）地区、大兴机场空港经济区，北京都市圈和天津都市圈交叉的通武廊地区，上海都市圈和杭州都市圈交叉的青嘉吴地区等类似区位，都应作为国家应急物资储备空间的主要选址优先考虑。

同时，《京津冀协同规划发展纲要》提出的具有“定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度和专业发展”的“中小城市”构成的“微中心”，亦可作为国家应急物资储备的首选地。

这些都市圈“交叉地区”和 “微中心”地区往往有较强的抗风险冲击能力，城市管理水平，医疗救护水平和物流体系均较为发育，且距离中心城市在50-100公里范围内，属于1小时交通圈的影响地带，在此类地区选址国家应急物资储备库，效费比最高。建议可在人口量级2000万以上的都市圈规划配备三个或以上综合储备空间，人口在1000万以上的都市圈规划配备两个或以上的综合储备空间。

2. 存储功能应精筛物资品类、适用标准与组合能力

进入应急体系的物资品类必须响应现代都市生活需求和拟应急事件的特征，除应急救助相关的各种药品、防护设备、医疗器械、帐篷雨衣、消杀用品、取暖净水、能源保障用品等急需物资之外，还必须关注慢病用药、儿童奶粉、弱病保温、透析设备等“慢性急需”物资，尽可能选择保质期长而保存条件要求比较低的产品入库。

要关注物资品类的通配性、模块化和易用性，避免由于标准不同、规范不同、程序不同、包装运输要求不同而产生的衔接问题，最大化减低应急物资使用难度。注重起运和装配的安全性、敏捷性、易拆解性（如果出现断路或至乡镇等道路级别下降等情形，可迅速拆解转换运输方式）、易拼接性（多个产品可迅速连接，如本次火神山医院模块），易操作性（提高应急物资装备等使用中的容错水平，可因陋就简，在专业人员不足时也可以快速投入使用）。相关设施和储存单元应事先设计成适用于特定型号运输机、集装箱、货车、救护车等运输工具要求的形态或“子包”，便于安全捆扎，缩减装载、卸载总时间。注重优选应急运输路径，优化仓储设施舱门位置、内部动线和设施维护口盖的布置，减低维护保养工作难度。倡导使用复合材料等低沾染涂料，保持应急物资箱体、设施外廓平滑、完整，降低病毒、污物等中间污染可能。

以“全周期管理”的模式综合测定各类物资的应用成本。注重存放的时间、空间要求，统合考量采购、储存、运输、投放、正常使用后的折损和保养、过保后的销毁和再生成本、环境影响成本。要对各类产品的到期日进行综合安排和主动控制，减低共同到期、大规模同时撤换、销毁的成本和风险。

3. 突出强化演习备练功能，促进缄默知识发展传承

除了物资储存之外，在“微中心”和“交叉地区”设立相关存储基地的另一个关键作用是便于承担高度仿真的积极性、非常态演习备练活动。应急管理预案停留于文本、图纸、说明书的传播仍属于知识传播范围，对于实操的具有“技术性”特征的应急管理能力提升几乎没有影响。就像理论再丰富的人，也不会直接通过理论学习掌握真实游泳能力一样，只有通过长期、有效的演习实践才有可能临危不惧，临危不慌，临危不乱。

通过演习备练功能的强化，能够促进各类人群真切的掌握应急管理的相关流程和相关设备、物资的使用流程、使用规范和使用技巧。有利于促进人员的协同、设备的磨合、流程的对接，对提高管理效度和缩短应急事件，非常关键。这些隐藏于应急方案背后的“缄默”知识实际上恰是应急处置快速、准确的基础。新冠疫情期间，北京等医疗队成建制接管武汉等地相关医院并取得巨大成功，除医护力量配备加强等原因外，很大程度上就是援鄂医疗队内部的组织、流程、默契等缄默知识发挥了重要作用。

通过都市圈应急演练的强化，有助于减低应急处置的社会摩擦成本，有助于形成中心城市-都市圈-城市群逐层放大的应急管理系统，逐步形成物资使用和人员传播的自觉培养链，从而真正提高应急潜在效能。

4. 加强适用反馈机制建设，小步快走完善应急体系

在物资存储和强化演练的同时，要构建应急物资、应急管理处置反馈机制。通过演习操练，不断磨合来发现物资运管、设备适用、程序设定等领域的相关问题，并不断加以完善。

利用我国都市圈人口众多的“市场化”优势，积极试错，发现问题、主动迭代。在品类更新、物资更新、应用培训等领域将应急管理这一被动应对行为转化为积极的主动消除行为（正如轮船装备的侧舵，可以主动减低海浪造成摇摆），不断地提高应急预判能力，渐进创新、累进成长，小步快走完善既有应急体系。

通过较高强度的备练，让更多的群众能够事先参与到假想的应急状态之中，激发民智。如本次新冠疫情，美国出现了呼吸机短缺，有医生急中生智发明了呼吸机共享模式（一个机器服务多个患者）来救助患者，实际上起到了物资倍增器的作用。但是这种应急对应，在条件苛刻的高仿真条件下，应可被事先推演出来，如果有更好的提前演练，应急前期设备的局限影响就会显著下降，病患的亡故率将会有减低可能。

密切贴合我国民营物流体系发育优势，引导京东、顺丰等企业广泛参与应急系统的流线设计、运输组织等工作。引导好出租车企业及滴滴等网约车平台成为“最后一公里”应急物资的微循环打通者。面向各地基层组织、社区志愿者、物业保安、快递小哥等群体开展普及教育、设备试用、演习备练等相关工作，做到“管理一插到底、能力上下协同”。

5. 紧抓“堵门石”消除契机，促应急物资自主创新

“储存—备练—反馈”三位一体的应急物资管控体系的价值不仅是应对突发公共事件，另一个关键的作用是响应“堵门石”消除的契机，化危为机促进我国应急物资生产的自主创新。

长期以来，虽然中国制造的产品品质不断提高，但是在传统的开放条件下（以及免责心理的长期存在），部分跨国企业和某些市场巨头偏向西方诸国产品的“惯性”采购政策作为“堵门石”，一定程度上压缩了中国产品被作为中间品和最终消费品采购的空间，核磁设备、CT机、B超设备等医疗器械和各种耗材、制品等长期为海外主要品牌垄断，中国标准、中国制品的拓展渠道受限。疫情影响下，中国产业链高度完整、生产稳定性高、产品品质可靠的“压舱石”优势将逐步凸显。意味着回避采买中国物资的“堵门石”正在消除，各类中国产品被包括本地在内的各地市场持续接纳的空间正在加大。借助这一契机，应急物资相关领域有条件成为优先“破门”的利器。

坚持与各都市圈科技创新密切对接，广泛应用5G、AI等互智云大技术，优先集中采购自主品牌物资，尽快构建智能化应急储备—演练—反馈综合信息系统。除一般性商品外，必须强调应急管理领域相关电子设备应具有多级冗余和自我修复功能，并具有强电磁脉冲耐受能力和断电自持能力（如遇地震、暴雨等），储备设施、储备单元等采用标准化包容设计，便于外场维修，减低保养防护成本。

要充分关注应急物资输出所产生的关联影响能力，注重产品输出的同时，关注标准输出、价值输出和品牌输出。以口罩、呼吸机、测温器等应急救护物资为突破口，逐步形成局部优势，不断通过演习反馈、自我修正和市场迭代，利用消费者重新定义的“时机”，找到自己的差异性优势，将局部优势内化、扩大为产品的整体优势，逐步提高应急物资的生产规模和盈利能力，不断提高相关物资的技术含量，不断提高市场占有，进而通过规模化生产、集群化生长和品牌化建设，支撑中国应急物资生产“自主创新”道路。

作者介绍：张波，北京大学政府管理学院副教授，北京大学公共治理研究所发展委员会委员。