【202501】燕继荣 张志原 | 国内外城市热线的比较研究与回应型政府建设的学理和实践
政务热线产生的背景
伴随着城市化和现代化进程的加快，以及信息通讯技术的飞速发展，城市居民通过各种途径参与城市治理的程度和广度不断提高。从全球范围来看，随着新公共行政、新公共管理以及新公共服务理念的先后提出，各国政府对公众诉求的重视程度逐步提高，越来越多的政府依托新技术，建立新机制来回应民众的需求。其中，政务热线因其政民互动的便捷性、诉求响应的及时性和问题解决的高效性，逐渐受到各国政府和市民的青睐。政务热线不仅是市民反映问题的重要渠道，也是政府治理和服务的重要工具，越来越成为世界各国推进城市治理现代化的重要组成部分。
国内外政务热线实践
在国外，政务热线的实践始于20世纪90年代。美国通过推出311热线，开创了非紧急求助与城市服务相结合的模式。以纽约市的311热线为例，它目前是全美最大的非紧急政府服务平台，整合了40个部门的17条主要热线，涵盖了警务、交通、环境等120多个领域。市民不仅可以通过拨打311热线咨询政府的公共服务信息，还可以反映垃圾处理、违法停车、噪音扰民等日常问题。热线服务平台在设计上充分体现了快速便捷、用户导向和以人为本的特点。在此基础上，纽约市政府还通过发布月度报告，将热线数据反馈给市议会、媒体和公众，增强了公共服务的透明度和公众参与度。
除了美国的311热线，世界各地还有其他一些城市热线，各具特色。例如：新加坡的OneService，突出“一站式整合”和“社区参与”，通过移动应用实现跨部门协作，市民不仅可以报告问题，还可以参与解决，推动政府与居民的互动。首尔的120呼叫中心，以高效协作和快速响应著称，120呼叫中心提供全天候服务，快速解决市民的问题，通过整合政府资源实现了更高效的城市管理。加拿大多伦多的311热线，强调多语种支持，尤其适合多元文化背景的市民。通过分析市民反馈，优化公共政策，提升服务质量，并推动数据驱动的城市治理。这些城市热线都体现了各自政府在推动城市治理现代化、提升服务效率和增强市民参与感方面的独特经验。
在我国，政务热线的建设起步较早。1983年，沈阳市开通了首条市长热线，随后全国多个城市纷纷开设政务热线，并逐渐形成了覆盖全国的政务热线服务体系。2021年，国务院要求将各地除110、119、120等紧急热线以外的政务热线统一归并为12345号码，提供7×24小时全天候服务。如今，全国已有300多个城市开通了“12345”热线，31个省市中已有28个建成或计划建设省级政务热线。经过长期的发展，“12345”政务热线不仅仅是一个简单的投诉平台，更是一个广泛整合资源、为市民提供多样化服务的重要工具。它通过电话、网络、移动应用等多种渠道，使市民能够快速反映问题并获得解决。
北京市的“12345”政务热线可以说是全国的标杆，取得了显著的成效。北京市的“12345”热线不仅在诉求的范围和内容上进行了全面扩展，更在治理模式上进行了创新：在范围上，北京市整合了全市各类热线资源，将街乡镇、区、市级部门及公共服务企业纳入进来，实现“一条热线，全渠道、全时段听诉求”。在内容上，北京市不设门槛，任何自然人、法人或其他组织都可以通过语音、文字、图片、视频等形式提出诉求，且市民可以随时了解诉求办理进展。在平台形式上，北京市实现了多平台联动，包括政府网站、政务新媒体等互联网平台，形成了“全面接诉，一号响应”的治理模式。2023年，北京12345热线受理的群众诉求超过1.2亿件，成为市民表达诉求的主要渠道，也进一步加强了政府与群众之间的沟通与联系。
政务热线与回应型政府建设
政务热线的建设和发展，极大地推动了回应型政府的建设。回应型政府强调的是政府要主动响应民众的诉求，并采取有效措施解决问题。政务热线的出现，尤其是随着其技术手段的不断发展，为回应型政府建设提供了重要支持，具体表现为：从人力回应向智能回应转变；从被动回应向主动回应转变；从局部回应向全面回应转变。
在传统的民众表达诉求-政府做出回应的模式中，作为回应端的政府往往是以特定部门的政府工作人员的形式呈现的，既承担着接听诉求、也承担着受理和解决诉求的任务。然而，政府部门的人力资源是有限的，就导致处理诉求所需时间久，响应速度慢，居民等候时间长，特别是面对一些突发性公共事件时，更是难以做出即时应对。而城市政务热线的出现大大改进了这一状况，一方面将接听、派单的工作集中于热线服务中心，明确分工，有助于提高效率；另一方面也可以更多的采用信息化技术，引入智能化系统，通过语音识别、自动分类和智能路由等技术，能够高效地处理大规模的市民诉求。例如北京市12345热线接听中，就推出了集智能知识、智能转写、智能填单等功能的智能坐席助手系统，极大提高了话务员的工作效率，不仅改善了市民的体验，也使政府能够更高效地响应群众的需求。
在传统的政府回应过程中，民众表达诉求，需要找到与反映事项相匹配的部门，但现代行政体系复杂、专业分工程度高，对于普通民众而言，很难找到相匹配的部门，这就大大增加民众反映意见所花费的成本。即使有部门设置了部门热线，也是局限于处理特定领域或单一类型的诉求，例如仅处理市民的投诉或某一部门的反馈，响应模式相对简单，解决问题的范围也较为有限。而在整合性的城市热线模式下，较好地体现了整体性政府的理念，通过将各类热线合并，以统一的窗口面向民众，能够减少意见表达过程中时间、精力的损耗，同时让热线能够覆盖更广泛的领域，处理各类民众需求。当前不论是国外还是国内，城市热线普遍采用整合性的方式，就是从局部回应到全面回应的突出体现。
在传统的回应模式下，政府的诉求的接收方，只有当民众提出意见或问题时，政府才需要做出反应。然而，随着城市治理问题的复杂化，城市政府需要更积极地分析当下存在问题的共性点，主动采取治理策略来应对普遍存在的治理难题。而政务热线就为政府主动治理提供了契机。政务热线数据是一座富矿，可以通过分析民众诉求，找到城市治理中的痛点和难点。例如，北京市会基于12345热线数据，形成日报、周报、月报、年报，通过“每月一题”机制，通过政务热线大数据梳理概括群众的急难愁盼问题作为主动治理的切入口，通过全市合力攻坚治理“难题”，解决大量基层想做但无法解决的问题，这一举措突破了单纯依赖特定部门或区域治理的局限，实现了由被动回应向主动治理的转变。
总结
综上所述，城市政务热线与回应型政府建设密切相关。要进一步推进回应型政府建设，必须建立以城市热线为基础的完整治理体系。北京市的“接诉即办”改革在这一领域走在了前列。自2019年实施以来，北京市通过12345市民服务热线作为主渠道，全面涵盖企业和群众在经营、工作、生活中面临的各类问题，形成了一个包括群众诉求接听、派单、办理、考评和报送等环节的“全周期管理”闭环体系。2023年，诉求解决率和群众满意率分别达到了95.5%和96.1%。这一改革不仅显著提升了北京城市治理的信息化、智能化水平和治理效果，更为广泛意义上的城市回应型政府建设提供了宝贵的经验与启示。
回应型政府建设是现代城市治理的新课题，应当继续深化城市热线研究与实践，朝向一个更高效、更智能、更人性化的回应型政府模式迈进！
