注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。

新冠疫情先是在中国爆发继而在全球蔓延，应急物资管理问题一下子成为中外共同关注议题。提高公共卫生应急物资保障能力，已经列入习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议议程。在这种背景下，加强对应急物资管理研究具有重大现实意义。本文以日本东京都应急物资管理为个案，考察其法律基础、基本原则、组织架构、管理和运行机制，总结其对国家及首都的启示，提出对策和建议。

 一 东京都应急物资管理体系

（一） 东京都应急物资管理的法律基础

东京都应急物资管理由日本国家《灾害对策基本法》（颁布于1961年，修改与2016年）和具有准法律性质的国家《防灾基本计划》（颁布于2019年）、东京都的《地域防灾计划》（颁布于2019年）所规定：（1）应急物资管理是灾害预防的重要内容（46条）；（2）国家和地方都必须制定防灾计划，其中必须包括物资管理（35条）；（3）内阁总理大臣可以在灾害发生且规模较大时，可在内阁临时设立非常灾害对策本部，负责包括应急物资管理在内的整个应急管理的统筹和指挥工作（24、25条）；（4）事态紧急时，内阁可对应急物资的生产、运输和分配以及生活必需品价格进行管控（78条、109条）；（5）灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划做好应急物资、材料和设备的储备、配备或检查工作（49条） ；（6）都、道、府、县必要时可征用设施、土地、房屋或物资（71条）。 

（二）东京都防灾应急物资管理的基本原则和目标

根据《灾害对策基本法》和国家和地方防灾计划，东京都防灾应急物资管理体现了以下一些原则：（1）预防和减灾原则，采取预防为先，防患于未然，尽最大限度减少灾害带来损失；（2）平战结合原则，灾害发生时，及时启动应急体制和机制，确保物资管理高效顺畅；（3）首都、国家和全球三位一体原则，保护东京免受灾害是东京都政府对全国和世界的责任（4）分工和合作原则，不仅中央政府相关部门之间、中央和地方之间、政府和企业之间既有分工，又有合作；（5）自助和共助原则，包括自我责任原则和相互帮助的原则；（6）精细化和人性化原则，计划细致、需求考虑细致、男女有别、季节有别、事前、事中和事后有别等。

东京都在防灾应急物资管理目标包括政策目标和具体目标，具体目标下有目标说明，具体内容见表1。

表 1 东京都防灾应急物资管理工作的政策方向和目标[1]

（三）东京都防灾应急物资管理组织体系

东京都防灾应急物资管理的组织体系包括两各层面：一是国家层面，二是东京都层面。国家层面负责防灾应急物资供给、调配、储备的机构是非常灾害对策本部和国家政府各部门，其职责是：（1）非常灾害对策本部在内阁总理大臣的监督下，主要负责应急物资供给活动的综合调整和制定计划；（2）根据受灾地区地方政府的要求和相关机构对接，提出物资供给的要求，为受灾者提供物资保障；（3）在一定的权限范围内，就物资的调度、供给等事项对相关行政机关长官下达指示。

图 1 日本国家层面防灾应急物资管理组织体系[2]

受灾都道府县主要负责向受灾者供给本地的储备物资、国内其他地区的支援物资和国家的支援物资，具体工作包括：①在受灾地区建立都道府县和市町村两级物资输送点，保证向指定避难所的物资输送畅通；②在受灾地区的必须物资不足、需要调度的情况下，向国家机关（包括厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、总务省、消防厅）或非常灾害对策本部提出物资调度的申请；③同交通运输部门指定的“运输经营者”对接，协调需运送的物资的时间、地点、数量，并提出物资运送要求。

东京都层面的组织体系包括三个部分（见图2）：

一是东京都地方政府的组织体系，主要由东京都防灾会议、东京都灾害对策本部、各相关局、区市町村政府组成，其中东京都防灾会议为应急物资政策制定和统筹机构；对策本部应急物资管理的指挥和执行机构；两大机构最高负责人都是东京都知事。东京都各局负责防灾应急物资管理具体领域的的筹备、储存、调配等工作；区市町村主要负责物资的储存和发放工作，包括在平时建设仓库、蓄水槽、水井，保证物资库存充足、符合居民多样化要求，并及时更新；在灾害发生后收集本地物资需求、提出物资调配申请、向国家和都求援、进行物资采购、向居民发放物资等。

二是全国性或区域性机关，包括“指定地方行政机关”和“指定公共机关”、“指定地方公共机关”，负责农产品物资供给，电力、燃气、运输、通信保障。

三是东京都政府同企业、商业团体组成的“协力机关”以及居民的合作关系。东京都和大量商业团体签订支援协议。约定在发生大规模地震等灾害时，东京都可根据协议向对方发出支援申请，由对方履行物资提供、运输协助等义务。目前东京都已同东京仓库协会、石油联盟、日本速食品工业协会等企业和商业团体签订协议，内容涉及物资运输、物资供给、物资储存和燃料保证等内容。此外，东京都还同吉野家、711便利店等快餐店和便利店展开合作，为灾难后无家可归者提供食品、饮用水等物资[3]。

东京都政府将“自己的生命由自己来保护”作为防灾的基本理念，将居民个人和家庭纳入应急物资管理体系，强调通过提升居民自救能力提升家庭和地区的防灾力量。具体包括：①必需品的储备，在考虑家庭成员构成的情况下进行储备，包括平日食用的食物、生活必需品，同时注意灾害用卫生间的准备；②明确物资的储存地点，定期进行确认；③明确各类物资的使用方法，保证物资在保质期内使用完毕并定期更新；④践行私家车汽油“加满运动”，保证灾害发生时可以正常用车[4]。

图 2 东京都防灾应急物资管理组织体系[5]

（四）东京都防灾应急物资管理实施体系

东京都防灾应急物资管理实施体系主要包括三大部分：第一是在灾害发生前的“预防对策”；第二是灾害发生后72小时内的“应急启动对策”；第三是灾害发生72小时后的“复原对策”（如下图）。

图 3 东京都防灾物资管理实施体系图[6]

东京都十分重视灾害的预防，这一点在防灾应急物资管理方面的体现尤为明显，主要包括：储备仓库的布局和建设，食品、水和生活必需品的筹措和确保，运输体系的建设。

表 1：东京都防灾物资管理预防对策[7]

灾害发生后72小时内，为东京都防灾物资管理“应急启动对策”阶段。在这一阶段，迅速提供救援、保证居民的生命安全是最重要的工作，主要包括四点：第一，启动防灾应急对策，展开救援；第二，第一时间向居民发放防灾应急物资；第三，向国家和其他都道府县提出物资救援申请；第四，保证交通，确保物资可以迅速运往居民手中。

表 2：东京都防灾物资管理应急启动对策[8]

灾害发生后72小时后，实施东京都防灾应急物资管理复原对策。在这一阶段，灾害所造成的破坏已经基本结束，防灾物资的结构由应急性物资为主转变为更具稳定性和多样性，同时逐步恢复市场流通，推动受灾地区的复原。

表 3东京都防灾物资管理复原对策[9]

二 对我国国家及首都应急物资管理的启示和建议

日本东京都应急物资管理体系法治规范性强；预防和减灾理念贯穿始终；首都、国家和全球责任三位一体；体制完备，机制灵活，平战结合，快速反应；计划精细，人性供给；注重空间布局，既有集中，也有分散；生产、储备、运输和分发一体谋划；中央、区域与地方，政府、企业与市民协同参与，多元一体。这些经验非常值得我们借鉴。

（一）国家和首都层面应尽快启动应急物资管理的立法

习近平总书记指出，依法防控，依法治理，是健全我国卫生应急管理体系的首要任务[10]。应借鉴日本的灾害对策基本法，修改《中华人民共和国突发事件应对法》，增加和丰富应急物资管理内容；并据此研究和制定《中华人民共和国应急物资管理法》、《首都应急物资管理条例》。

（二）检讨和反思现行突发公共事件应急预案，按照日本防灾计划的思路充实完善

现行各类突发事件应急预案大多是2005、2006年前后出台，至今无修改，存在原则性、操作性差的问题。对比日本的防灾计划，我们的应急预案非常粗放。日本国家《防灾基本计划》2019年5月31日修订，由日本中央防灾会议颁布，共311页，其中76-79页为防灾物资相关内容，共4页。东京都《地域防灾计划》2019年修订，由东京都防灾会议颁布，共759页，其中546-511页为防灾物资相关，共35页。应在总结这次新冠肺炎经验和教训的基础上，借鉴日本做法，依法将应急物资管理的目标和原则、体制和机制、中央与地方、政府、企业、社会组织和民众等多元主体参与的组织体系落实落细，确保灾时派得出，用得上，能减灾。

（三）建立首都、国家和全球三位一体理念下首都应急物资管理组织体系

首都功能就是国家功能，对全国防灾、救灾和应急大局至关重要，对全球影响不容低估。因此，首都应急物资管理体系的建设举足轻重。应根据首都特点，关注以下组织体系建设：（1）建立中央领导下的首都应急物资管理委员会，由首都规划委牵头，中央党政军部门、北京市委办局参加，作为应急物资管理物资的政策制定和指挥机构；（2）在首都应急物资管理委员会下设京津冀区域应急物资管理协同小组，建立三省市合作机制；（3）建立首都与其他国家首都的合作交流机制。

（四）健全和完善北京市防灾应急物资管理体系

北京市现行应急物资管理存在着以下问题：物资储备目录、标准不统一，储备单位和使用单位、京津冀三地信息沟通和共享机制尚未建立；生产、储备更新和运输尚有很多漏洞，储备底数不清；空间分布不均衡；资金保障不明确等。为此，近期建议北京市组织专家和相关部门做好以下几个方面工作：（1）建立全市统一的应急物资储备目录；（2）建立集中与分散相结合的物资储备和供给的空间布局；（3）建立建立防灾应急物资运输机制；（4）建立防灾应急物资管理多元主体合作机制；（5）建立防灾应急物资灾后调整机制。

本文作者：万鹏飞，北京大学政府管理学院副教授，北京大学公共治理研究所研究员；刘雪萌，北京大学政府管理学院博士生。