【202406】姜子莹 封凯栋 | 复杂科技治理中的政策学习：中国中央政府的钟摆模式

生物技术、人工智能、新能源等新兴科技目前已经成为大国产业竞争、特别是近年来中美科技博弈的焦点，后者可谓是21世纪迄今为止国际政治经济中最重大的事件之一。《创新与竞争法案》、“国家生物技术和生物制造计划”和《生物安全法案》的提出意味着生物技术成为继芯片之后中美科技竞争的另一个新阵地。在此背景下，新兴科技的治理成为一个重要议题。新兴科技以其内在的不确定性以及潜在的效益和风险而著称，经常造成一系列复杂棘手、不可预测的问题。为应对这一挑战，学者们提出了反思性治理、适应性治理、实验性治理和试探性治理等概念。这些治理方法均以政策学习为核心，强调了政府需要在解读以往经验和新信息的基础上调整现行政策。

包括干细胞疗法在内的新型细胞治疗技术与再生医学是当今生物技术的前沿领域。干细胞疗法作为新兴科技的典例，旨在通过引导干细胞的分化和自我更新，从而修复和移植人体组织和器官。作为一项尖端生物医学技术，干细胞疗法具有技术复杂、发展迅速、风险高的特点，且该领域内存在巨大的物质利益与强烈的伦理价值观偏见。因此，干细胞疗法领域需要严格监管。然而，由于缺乏国外成熟的治理经验以供借鉴，中国只得依靠政策学习来应对干细胞疗法领域的治理困境。

自 20 世纪 90 年代干细胞疗法在中国出现以来，中央政府内多达 28 个部门发布了有关政策以管理干细胞疗法的应用。部门间的政策冲突时有发生。中央政府的政策在加强和放松监管、鼓励和限制技术使用之间摇摆不定。另一方面，下级政府的政策也在积极推动干细胞疗法技术发展与自我限制之间摇摆不定。通过近 30 年的政策学习，中国已逐步实现了对干细胞疗法这一复杂新兴科技领域的更有效治理。在这样一个充满挑战的领域，中国中央政府究竟是如何进行政策学习的？

在政治学和公共政策领域，学者们基本达成共识，认为中国建立了一种实验性结构以促进政策学习。学界已出现各种概念来描述这种值得关注的政策结构，如韩博天（Sebastian Heilmann）提出的“分级制政策试验”（experimentation under hierarchy），以及洪源远（Yuenyuen Ang）提出的“引导创变”（directed improvisation）。这些研究主要关注中央与地方的关系，涉及医疗保健、农村治理、产业发展和金融产业等在内的传统性、宏观性政策领域。

然而，在干细胞疗法的政策学习案例中，相关政策涉及多个中央政府部门，中央政府部门与地方政府的利益和行为模式不同，呈现出李侃如（Kenneth Lieberthal）和奥克森伯格（Michel Oksenberg）所说的“碎片化威权主义”（fragmented authoritarian）特征。此外，干细胞疗法作为新兴科技领域的一个重要实例，与传统政策领域相比，其在利益与技术层面均表现出更高的复杂性。因此，它给政府带来了巨大的挑战，也使该领域的政策学习更为必要。由此，深入研究中央政府部门及新兴科技的相应特点影响中国中央政府政策学习过程的机制至关重要。

本文通过实地访谈、政策文本、文献等多种渠道获取数据，运用过程追踪法对中国干细胞治疗案例进行深入分析，用以解释中国政府在新兴科技领域中的政策学习。主管领导部门发现在干细胞疗法领域保持发展与监管的适度平衡十分困难。一方面，快速实施新的干细胞疗法以促进技术进步、从而确保患者得到及时有效治疗十分必要。另一方面，对这些疗法进行监管从而防止其对患者的健康和安全造成潜在风险也十分关键。此外，在当前的监管体系下，缺乏明确的分类界定标准来确定干细胞疗法在管辖范畴上的归属（是药物还是医疗技术，进而主要是归药监部门还是卫生部门管辖）。这种模糊性给主管领导部门在明确负责监督干细胞疗法的主要监管机构、制定适当的程序和标准上带来了挑战。同时，其技术模糊性与问题复杂性，导致相关政策措施难以取得确定性的结果与成效。而且，包括主管领导部门、多个中央职能部门、多个地方政府、企业、研究人员、医生和患者所构成的、错综复杂的利益格局使得干细胞疗法领域谈判和政策实施的难度大大增加。

这种政策模糊性为中央职能部门提供了相比于常态化的政策领域更大的灵活性和谈判空间，使其可以对相关政策进行解释和实验。在碎片化威权主义的结构中，中央职能部门有各自不同的职责与利益，但拥有同级别的权力。因此，它们对主管领导部门的解释与回应会出现不同乃至互相矛盾。这就为主管领导部门提供了一系列可供其比较的政策解决方案，并使其能够对结果进行判断和干预。

当各中央职能部门实施的政策解决方案导致越界性的严重后果时，主管领导部门会通过调整发展与监管之间的平衡来做出回应。这种调整往往与上一轮政策的方向不同，从而导致相关政策出现摇摆。作为回应，中央各职能部门会根据主管领导部门的政策偏好，在自身利益目标，如减少政治和法律责任风险、保护及扩大自身的势力范围、增加自身可用资源等动机的驱使下，调整自身行为。各职能部门发挥自身灵活性，通过政策执行来进行政策诠释和政策试验。中国中央政府通过在发展性政策目标和监管性政策目标间的多轮政策摆动，逐渐形成了新的问题定义和问题解决框架，其解决问题的能力也得到持续提高。本文将其概括为“钟摆式政策学习模式”。

图1：干细胞疗法治理案例中的钟摆式政策学习

注：MOST代表科技部门，CFDA代表药监部门，MH代表卫生部门。

回顾理论，本文认同学者们所强调的，变异、选择和利基市场（niche）创造机制在政策学习和适应性治理中起着至关重要的作用。然而，在新兴科技领域，由于技术和利益的复杂性，这些机制有时会出现功能失调。在一个等级森严、且惩罚性强的政治体系中，主管领导部门努力在发展与监管的目标之间取得平衡、传递模糊的信号，中央职能部门最初可能不愿意探索新的解决方案，从而抑制政策变化。此外，由于一开始就缺乏评估政策试验的明确基准，在碎片化威权主义结构中，各部门的政策之间产生了差异和冲突，从而破坏了筛选机制的有效性。这两个因素使利基市场创造的过程变得漫长而艰难。随着政策学习过程的钟摆式运动，主管领导部门逐渐明确设定目标和选择标准。这种政策的明确性反过来又鼓励各部门形成稳定的政策目标预期，并积极制定和完善新的政策选择。

立足实践，本文强调，政策学习中的钟摆式运动强调了，在新兴科技背景下如何实现政策在发展和监管之间的平衡不是纯粹理论性的、更是实践性的。鉴于新兴科技固有的技术和利益复杂性，政策制定者应采取开放和包容的立场，以促进适应性治理方法。钟摆模式下中央政府的能力增长是有限度的，如果政府不在新领域的政策学习上投入精力，就无法将治理体系扩展到其他的或未来新兴领域。此外，需要承认，政策学习的钟摆模式会带来无法完全消除的社会成本，需要考虑如何尽量使得社会成本最小化。

作者介绍：姜子莹，厦门大学公共事务学院助理教授；封凯栋，北京大学政府管理学院长聘副教授，北京大学公共治理研究所研究员。