【202407】燕继荣 李修科 | “全过程人民民主”的问题意识和现实意义

注：本文原载于《行政论坛》2024年第4期。

一、引言

民主既是人类政治文明的结果和标志，也是社会主义的本质要求。人民民主是中国特色社会主义的生命所在，实现和发展人民民主既是中国共产党的庄严承诺，也是其矢志不渝的奋斗目标。党的二十大报告明确提出要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。发展“全过程人民民主”既是对中国共产党领导下中国民主实践和经验的总结，也是对未来中国社会主义民主政治发展的期许与展望。

党的十八大以来，习近平总书记对“全过程人民民主”作出了一系列重要论述，中国学界也围绕这一主题展开了学理分析和实践研究。在现有研究中，既有高屋建瓴地从宏观政治发展视角来定位、认知和评价“全过程人民民主”的研究，也有条分缕析地从中观制度构成的角度对“全过程人民民主”的制度安排、运行逻辑和实践机制的研究，还有见微知著地从微观视角对“全过程人民民主”在具体实践中的典型案例和鲜活体验进行的研究。讲好发展“全过程人民民主”的中国叙事和中国故事，既需要从中国语境和中国经验出发，强调民主政治发展的中国道路和中国模式，也需要从现代政治发展的普遍性规律出发，强调发展“全过程人民民主”不只是一种“地方性知识”，更是世界民主政治发展实践和理论的重要组成部分。

本文从“全过程人民民主”的三个关键词——“民主”“人民民主”“全过程”的基本含义和学术传统出发：首先，阐发“全过程人民民主”这一命题所涉及的重大政治和理论问题；其次，借助比较研究视角，将中国的“全过程人民民主”置于政体类型学视角下来定位和评价；最后，论述现代政治的本质要求是实行民主政治，而民主政治是一个动态发展过程，中国发展“全过程人民民主”意味着民主实践从高层政治协商发展到基层社会治理，从政治领域进一步扩展到公共行政领域。

二、民主：现代化与政治发展的标尺

追寻理想的人类政治秩序是政治学亘古至今的核心问题。对何为理想政治秩序的理解，不同的政治思想者、理论家和政治人物可能会有非常多样化的理解，而对理想政治秩序的追求，中西之间也存在思维差别。西方从“政体”思维来思考理想政治秩序，从希罗多德到古希腊三杰苏格拉底、柏拉图、亚里士多德，再到阿奎那、马基雅维利，一直延续到近现代的拉斯基、亨廷顿等，都把按照不同的标准进行政体分类作为政治研究的基础和重要内容，在政体比较中寻求理想政体，政体类型学研究传统不绝如缕。中国则从“政道”思维来思考理想政治秩序，如“政者，正也”（《论语·颜渊》）、“道，所行道也”（《说文》）。有学者认为，政道合在一起就是指政治体制运作的目标与途径，中国先哲看重的是政道，而不是政治体制的形式，即政体。可以说，从“政体”角度追寻理想政治秩序确实是西方从古希腊以来的政治思考和政治研究的一以贯之的传统之一。

近代以来，西学东渐，西方关于政体类型的知识渐次传入中国，成为近代中国有识之士思考和想象中国政治秩序的“思想资源”。有中国学者将这一历史过程称为“西方政体类型知识‘概念工程’在晚清中国的创发与建设”。实际上，它不只是一项“概念工程”，更是一场由观念及行动激发晚清以降中国百年革命与建设波澜壮阔历史进程的思想运动。十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义。马克思主义不仅指导中国共产党领导的中国革命实践，也指导中国共产党领导的中国社会主义建设事业，因此，马克思主义成为我们党和国家的根本指导思想。马克思主义将生产资料归谁所有视为决定国家经济性质的根本所在，经济基础决定上层建筑，生产资料归谁所有最终成为国家分类的依据。以生产资料所有制为根据，经济形态可以分为私有制和公有制两种形态，而以其发生的历史顺序则划分为六种经济形态：原始公有制经济形态、奴隶制经济形态、封建制经济形态、资本主义经济形态、社会主义经济形态和共产主义经济形态。与此相对应，国家或社会也划分为六种形态：原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会和共产主义社会。由于在马克思恩格斯那里，并没有将社会主义与共产主义区别对待，于是就形成了马克思主义有名的“五种社会形态说”。马克思主义认为，国家是分工和私有制的产物，国家是阶级统治的工具。这就是说，在私有制产生之前的原始社会，国家尚未产生，而在消灭了私有制之后的共产主义社会，国家走向消亡。严格来讲，人类只存在奴隶制国家、封建国家、资本主义国家、社会主义国家等四种国家形态外加原始社会和共产主义社会两种无国家社会。马克思主义在区分国体后，又按照不同国家的政权具体组织形式，区分了政体，而区分“国体”与“政体”是马克思主义政治学知识体系中重要的理论内容。

全过程人民民主的第一个关键词是“民主”，这就无可回避地要直面“何为民主”这一社会科学中聚讼纷纭的话题。在现代政治学中，民主具有三个方面的特性，即民主语义上的简明性、民主内涵上的多歧性和民主实践上的多样性。民主语义的简明性不难理解，在词源学上，西方语境中的“民主”来源很确定，英语的democracy并不来自拉丁语，而是来自古希腊语，原本的意义也很明确。“在公元前五世纪中叶左右，古希腊人开始使用demokratia一词。这一词语的原始意思足够简单，甚至是不言自明，词根demos指‘人民’（people）和词尾kratia指‘统治’（rule）或‘权威’（authority），合起来就是‘由人民来统治’（rule by the people）”。由此可见，民主的概念从一开始出现就必须面对以下三个方面的诘问：一是为什么要由人民来统治？二是谁是人民？三是人民怎么来统治？正如阿马蒂亚·森所言，“过去的一百年（即20世纪），人类最显著的成就就是民主的崛起”。民主在现代世界的崛起，让民主成为一个具有道义正当性和价值合理性的全球范围的政治话语。这在第一个层面解决了对“为什么要民主？”的诘问。对“谁是人民？”的回答就衍生出民主内涵上的多歧性的特性。古希腊雅典的民主只包含雅典人口中很小的比例，“在雅典全盛时代，不管确切的数字是多少，有一点是毋庸置疑的，那就是公民人数在整个人口里面的比例是比较小的，大概只有十分之一”。即使在现代国家，具有行使民主权利的“人民”的资格范围不仅是有限制的，而且也有一个不断发展和扩展的历史过程。在这个意义上，对“人民”资格范围的划分，造成了民主发展的不同历史阶段和不同民主类型的区分，因此，对“谁是人民？”的不同回答就决定了民主内涵上的多歧性。与城邦政治不同，现代国家在具体实现民主的时候，会受到诸多因素的影响，如国家的国土规模、人口规模与结构、经济发展水平、族群结构、阶级结构、国际环境、民情、交通与通信技术、历史文化等。因此，现代民主政治在实践中呈现出多样性可以说是必然的，其绩效差异化也是完全可以理解的。

在理解民主政治的三个特性的基础上，我们再来观察和评价世界各国的民主发展，一方面应当坚持用现代政治的准则与尺度去推动和促进世界民主政治的发展和进步；另一方面，应当尊重各国人民的道路选择，对他们实现民主的方式和推进民主的步伐持“同情之理解，理解之同情”态度。实事求是地讲，现代政治中的民主概念和民主实践的源头是古希腊，西方国家在把古典民主转变为现代民主的过程中，确实作出了很多贡献，但这并不意味着世界上只有或只应该有西方模式的民主。民主作为政治和管理技艺，本质上是人造之物，如同自然科学技术一样，它一旦被发现或发明出来，就超越了其发现或发明地的空间和时间局限，而具有了普遍性和历史性的意义。因此，民主既非西方国家专利，也非西方民主模式。但现实情况是，西方国家携近代率先崛起的政治经济优势，行语言和话语霸权之道，垄断了对民主的定义和诠释权，对其他国家的政治发展道路和民主模式吹毛求疵和罔顾实情地苛责，甚至强力输出所谓的西方民主模式。正如菲利普·施密特所指出的那样，“‘民主’一词成为了在政治市场上流通的没有根基的通货”。由于这恰恰违背了民主的本意和初衷，故而葡萄牙学者桑托斯主张“开放对民主的诠释”，要对民主理论本身“去中心化”和“民主化”。

在西方建构和绘制的世界知识图景中，不论是古代的中国，还是现代的中国，其政治制度和政治实践，都被贴上了相当负面的标签——关于古代中国，“东方专制主义便是西方学者对包括中国在内的东方社会的历史定格，从而将东方专制主义视之为东方中国社会的唯一的思想源流和制度底色”；关于现代中国，大部分研究中国政治的西方学者，都给中国贴上了各式各样的负面色彩程度不一的标签，形成三种中国形象类型：停滞的帝国、东方专制主义帝国、野蛮或半野蛮帝国。事实上，正如美国历史学和环境研究教授马立博在其《现代世界的起源：全球的环境的述说，15—21世纪》一书中指出的，在农业革命发生以来到公元1800年前后这个漫长的时间段里，中国是一个非常成功的农业国。到1750年，中国占据着世界40%的人口，生产世界33%的物品，拥有9个世界上最大的城市，此时的亚洲却是世界“旧生物体制的中心”。但是，此后的欧洲，在哥伦布偶然发现美洲后顺理成章地占据了新大陆的财富，并把它作为原料的生产地和工业品的消费地，为欧洲提供了廉价的原料和巨大的市场，尤其是英国开发了煤炭资源，引爆了英国的工业革命。到1800年，英国煤炭的年产量已达0.1亿吨，占世界的90%。煤炭这一有别于土地的新动能的出现，让英国率先冲破了“旧生物体制”，从文明的边缘一跃成为世界中心，领跑世界二百多年。

以工业化为核心内容的现代化促成了全球化，包括现代民主理念在全球范围内推广。任何传统国家，差不多都要经历经济工业化的改造和政治民主化的转型。就中国而言，如果从1840年的鸦片战争算起，现代化进程已经走过180余年。中国为实现古老国家的现代转型，付出了巨大的努力，特别是在新中国成立的75年中，大体又经历了政治转型-经济起飞-社会发展-治理变革的过程。随着经济现代化的推进，中国也开启了国家治理现代化的进程。正是在这一背景下，中国提出了“全过程人民民主”的概念，党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。

三、人民民主：从“公共性”到“人民性”

在词源学上，英语中的民主（democracy）的词根demos本意就是指人民，因此在西方世界习惯的表达中，大体不会再在民主前加上人民这一限定词。在语言学上，同义重复表示强调，全过程人民民主的第二个关键词是“人民”，在民主之前再缀以“人民”一词，意在强调两个方面：一是人民民主的中国逻辑；二是人民民主的社会主义方向。前者表明中国的人民民主建设植根于我国历史文化传统，既不是简单生硬衔接西方民主政治的逻辑，也不是照抄照搬西方政治发展模式和道路；后者表明中国的人民民主建设遵循马克思主义的基本原则和方向指引，在民主发展的价值观念上，不仅排斥和否定历史上形形色色的诸如“贵族政治”“寡头政治”等形式的“少数人民主”，而且在实践上也反对具有垄断性、封闭性、歧视性等特性的“排他性制度”，强调坚持“以人民为中心”，主张建立“包容性制度”。

理论和实践表明，任何一个国家的民主制度，不论是舶来的，还是内生的，要真正实现民主转型和民主巩固，都必须植根于本民族的精神基底和文化原乡，都必须成长和壮大于本民族的历史发展的进程和脉络之中，让民主落地生根，真正实现民主的本土化。中国发展以人民为中心的人民民主是以下三个方面要素共同形塑的结果：一是作为中国传统政治核心的民本思想；二是从传统国家向现代国家转型而建设人民国家（从关注“政体”到关注“国体”）的历史进程；三是马克思主义对国家理论和民主政治的深刻认识和科学论断。

民主和民本的关系已经多有讨论。“民本”是对《尚书·五子之歌》中“民惟邦本，本固邦宁”这个表达的提炼。民本思想是中国传统政治的核心，它被认为“是中国人安顿人民与国家关系、规范国家治理行为和建构政治合法性的最基本原则和依据”。有学者指出，“全过程人民民主的统一性意味着政治民主在全部的程序之内，必然贯彻着某种根本性的价值原则，从而超越形式民主，达到实质民主。这种贯通全部政治生活的价值观念在中国传统文化中的渊源就是民本思想”。无论在“民本”与“民主”关系上持有怎样的观点，有一个事实似乎是公认的：在国和民之间，民本思想强调的是民，而不是国，这正是现代民主的最为根本的意涵；民本思想中的民并不是西方民主所强调的“原子化的个体”（atomized individual），而是深嵌在家国传统中的构成国家的“有机全体”（organic collective），即人民。由此可见，“全过程人民民主”所强调的人民民主既兼容现代民主的意涵，又从思想资源上接续中国悠久的民本思想传统，体现了中华文化的传统价值。

李鸿章曾有“此三千年未有之大变局”的感喟，从政治学来看，这个“大变局”是指从传统中国国家向现代中国国家的转型。传统中国国家以华夏天下观来建构古代中国的宇宙观念和世界想象，以家国同构的君主政治来建构政治制度和治理模式，以儒家仁政和民本思想作为政治传统和政治伦理来规训帝国的君王和官僚。毋庸讳言，中国传统帝国政治能历经朝代更迭、国家分合、民族激荡而挺立两千多年，自有其深厚的政治智慧和丰富的政治实践经验。海通以后，传统中国帝国政治遭遇两个方面的巨大挑战：一是携工业革命以后巨大的政治经济军事优势且咄咄逼人的西方列强的外部挑战，此即“中西之变”；二是中国走向现代化，面临“德先生”和“赛先生”的现代性内在挑战，此即“古今之变”。但传统的帝国政治既无法迎接和应对来自西方列强的竞争，也无法在既有的制度基础上产出科学化和工业化的结果，因此通过革命性变革从传统帝制中国向现代中国国家转型成为历史的必然。辛亥革命终止了“家天下”的运行逻辑，试图开启国家“公共性”（所谓“公天下”）的探索。由此作为现代化的后续力量，中国共产党将国家的“公共性”推进到“人民性”，强调一切“以人民为中心”，“以人民为中心”既是中国式现代化道路与其他国家现代化道路的本质区别，也是中国式现代化的基本价值遵循。

在各种因素的形格势禁下，尤其是帝制绵延悠久的历史羁绊和瓜分豆剖的外部危机，在很大程度上决定了中国实现现代国家转型必须选择革命的道路，而中国革命要取得成功，“只有先建立一个强有力的政治机构或政党，然后用它的政治力量、组织方法，深入和控制每一个阶段、每一个领域，才能改造或重建社会国家和各个领域的制度与组织，才能解决问题，克服全面危机”。这也说明，“在后发现代化国家中，政党建设现代国家是必然的途径，政党主导国家建设是必然的选择”。在政党领导中国革命的过程中，中国共产党以其高度的组织性、纪律性和马克思主义指导思想的有效性成为领导中国革命的轴心力量，这既是历史的选择，也是人民的选择。

中国以政党领导革命创建国家的历史进程，就让中国的民主建设明显区别于西方国家。在信仰基督教的西方国家那里，国家就像《圣经》中所说的海中怪兽“利维坦”（leviathan）一样，“当上帝在‘理性的法庭上’被判死刑之后”，国家这个人造之物就取代了上帝的位置，成为一切世俗事务和宗教事务的管理者，成为安全与和平的世俗秩序的捍卫者。既然国家是“利维坦”这样一种怪兽，那么就必须创设一套民主程序来驯服（taming）“国家”这个“利维坦”，让其既能维持秩序，又不侵害公民权利和自由。在中国，民主与国家之间的关系则表现为一体两面的两个历史过程：一是中国共产党带领全体人民，实现民族独立、人民解放，创建一个人民真正掌握权力且成为国家主人的新型国家；二是在创立和建设中华人民共和国的实践中，以践行人民民主的方式来培育和塑造现代国家的公民。创建中华人民共和国和实行人民民主就成为既相互区别又交互渗透和融入的一体两面的历史进程。也可以这样说，中国从传统帝国迈向现代国家经历了两次转型：以孙中山先生所领导的辛亥革命为标志，完成传统王朝帝国向民主共和国的转变，实现国家的“公共性”；以中国共产党所领导的社会主义革命为核心，力求实现国家的“人民性”，让“人民”真正成为国家主人。现今，“全过程人民民主”所强调的，就是中国共产党的领导是实现人民当家作主的支持和保证，保障人民享有广泛且真实的民主权利。

人民民主之所以强调人民，是因为中国共产党领导的中国革命和社会主义建设事业都以马克思主义为指导思想，马克思主义对国家和民主的认识深刻影响着中国的民主建设。马克思主义从生产力和生产关系这一人类社会变迁的根本动力出发，考察社会的阶级结构和阶级斗争趋势，认为在阶级社会，“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”。国家作为阶级统治的工具，可以按照其经济基础和统治阶级的区别，将国家划分为奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家等四种不同的历史形态。在这些国家形态下，民主所实现的充其量不过是统治阶级当家作主。作为人类社会的高级阶段，国家走向消亡，取而代之的是社会主义社会和共产主义社会，到那个时候，广大劳动人民不仅将成为自己的主人，而且成为社会的主人——非（无）国家状态的社会主人。马克思主义对社会主义国家所赋予的历史定位决定了社会主义国家发展民主的本质。尽管不排除有人把“人民”分解为“阶级”、把“人民”理解为“敌人”的对立物，但“全过程人民民主”的本意所强调的是：第一，国家不仅要不断扩大其“公共性”，而且要以“人民性”为更高标准，坚持“以人民为中心”，确保把人民的诉求作为其公共政策的“底线标准”；第二，国家要不断扩大民主的范围，确保更加广泛的人民参与公共生活，真正实现人民当家作主。由此可见，“全过程人民民主”这个概念所涉及的关于“政体”与“国体”关系、关于“阶级性”与“人民性”关系、关于“公共性”与“人民性”关系的问题，恰恰是现代民主政治不可回避的问题。

四、全过程：超越聚合与协商的简单二分

世界各国的民主实践体现出非常丰富的多样性。出于对民主认知的需要，在政治学中便发展出按照不同标准对现实民主进行的各种类型划分。按照民众参与的形式和程度不同，可以分为直接民主和间接民主；按照民主的历史类型可以分为古典民主和现代民主，其中，现代民主又分为因强调公民自由的自由民主、按照民主的实质究竟是多数人统治还是精英统治而分为多元民主与精英民主；按照达致政治决定的方式不同而被区分为代议民主和协商民主。除此以外，还有其他一些民主名称，如社会民主、激进民主、多头民主等。

这些多样的分类标准和分类方法，它们所指称的民主其实有相当部分是重叠的，只不过是从各自观察的视角差异来区分现实民主的差异。在现代政治学研究中，一种更为简易、相对深刻且最常见和最广为接受的分类是将民主二分为聚合民主和协商民主。需要指出的是，不论是聚合民主，还是协商民主，它们在本质上都是现代民主形式，它们共享一个高度一致的共识，即民主就是要达致共同的善。不论是主张聚合民主的理论家，还是主张协商民主的理论家，“在他们眼中，民主的目标应该是实现‘公意’所反映出的‘共同的善’”。聚合民主理论家和协商民主理论家之间最大的分歧在于他们对达致共同善的方式存在非常大的理论差别。聚合民主强调的是每个公民的自由意志的表达，“他们将偏好视为既定的东西，他们所关心的就是如何实现最佳的偏好加总”。因此，“聚合民主传统留下一种民主观，即竞争多数选票是民主实践的本质，而民主理论家所面临的挑战，正如他们所主张的，就是为规制这种竞争提供正确的规则”。聚合民主既然强调的是公民偏好的表达和加总，那么它特别强调的就是民主的制度化规则和公平透明程序。对聚合民主而言，民主程序本身就是民主最为重要的内容。事实上，在现代国家，要让聚合民主具有可操作性，多采取的是一种折中性方案，即将民主制度与代表制度相结合，公民选举和授权代表来行使公共权力，形成所谓代议民主。从聚合式民主的实质来看，选举民主、间接民主、代议民主等都是聚合式民主。

与聚合式民主强调民意的表达与聚合不同，协商民主理论家则认为，民主“不仅仅是发现公意的问题，而且还是必须制造公意的问题”。协商民主理论家之所以有这样的看法，是因为协商民主的理论基础深受以下三个智识传统的影响：一是亚里士多德式对民主可能导致多数暴政的恐惧；二是理性选择理论对民主所谓不理性的揭示，民主可能导致少数暴政；三是共和主义对公民德性的强调。协商民主理论认为，仅通过民主选举的多数表决方式既可能导致多数暴政，又可能导致少数暴政，还可能造成民众的政治冷漠，公民政治参与不足，出现民主赤字。因此，协商民主理论家强调公民的积极参与，通过公民行动、协商对话来减少分歧、寻求共识，以更好地让人们达致更可接受、更为一致性的政治决策。对协商民主而言，公民的积极参与、理性思考、审慎协商更有助于共同善的发现和公民美德的养成，因此需要设计包括市镇会议、市民协商团、协商日等协商形式来实现协商民主。显然，西方协商民主的理想受到现代国家的规模以及参与成本等因素的约束，具体实践困难重重，民主效果大打折扣。

全过程人民民主的第三个关键词是“全过程”，表明民主不仅具有多样的实现形式，而且要超越聚合式民主与协商民主的简单二分，在层次和环节上，寻求更多的拓展空间。党的二十大报告在论及全过程人民民主的组成内容时，分为四个部分的内容：加强人民当家作主制度保障；全面发展协商民主；积极发展基层民主；巩固和发展最广泛的爱国统一战线。从中国的经验和努力方向可以看出，中国民主的多样性表现为：一方面有制度化程序性的民主形式，其中，人民代表大会制度是中国人民通过直接选举或间接选举人民代表来行使国家权力的一种民主形式，体现了民主选举、民主监督的特征；在中国人民政治协商会议的组织载体下，社会各界代表人士参与国家和地方层面的公共事务决策商讨；经过20世纪90年代以来的协商民主实践，基层人民通过直接参与、协商对话、民主恳谈、政策听证等多种形式来践行“有事大家一起商量着办”的协商民主，旨在实现社会团结的界别民主，通过统一战线把不同界别、不同行业、不同信仰、不同民族的各种群体团结在一起，为实现社会凝聚作出贡献。另一方面，还有通过公民积极参与政策过程，促进民主决策和科学决策的政策民主。如果把民主选举类比为聚合式民主，那么中国的“全过程人民民主”不仅包括聚合民主和协商民主的形式，还包含基于中国实情和中国实践的多样化的民主形式。

全过程人民民主的多样民主形式之间不是非此即彼的替代关系，而是强调在不同的主体、不同的领域、不同的层次、不同的议题上充分发挥各自的优势，真正把民主落实在各个环节、各个程序，突出体现全过程人民民主的广泛性特征。有学者把民主的“全过程”总结为五个方面：一是时间上的持续性；二是内容上的整体性；三是党政部门的协同性；四是公民参与的全过程性；五是多环节的连续性。

中国的全过程人民民主制度不仅体现了民主主体的广泛性、民主实现形式的丰富性、民主内容的真实性的追求，而且从国家政治、经济、文化建设的绩效表现来看，还体现出民主治理上的有效性。乔赛亚·奥伯在溯源“民主”的希腊语原初意义时发现，“民主涉及的‘权力’最初是指‘做事的能力’”，而“把民主简化成一个投票规则，实际上大大削弱了民主的价值和潜力”。如果民主被化约为投票规则或者协商规则，而罔顾治理能力和治理绩效，则大大背离了民主的初衷。从西方国家普遍存在的对民主治理绩效的不满与失望，可以反观全过程人民民主对治理有效性的诉求。中国提出“全过程人民民主”的治理有效性追求，既表现为良好的经济绩效，也表现为良好的社会绩效，表现为“绿水青山就是金山银山”的生态绩效。良好的治理绩效来自让人民共享发展成果的理念、制度安排和政策供给，而“全过程人民民主”就是这种理念、制度和政策的综合表述。

“全过程人民民主”应该是一个内涵丰富的概念，这里既有中国民主领域覆盖的全面性，涵盖政治、经济、文化等领域的追求，也有中国民主实施层面的全面性努力，这些努力涵盖上层政治中宏观层面的民主协商、中观层面的民主决策、微观层面的基层民主和社会治理，还有民主实施流程的全面性创新，涵盖民主选举、民主协商、民主管理、民主监督等。需要注意的是，不能将“全过程”中的“过程”简单对应或对译为英文中的“procedural”，那会窄化“全过程人民民主”论断的内涵和意义。

五、结语

多年来，民主精神、民主制度、民主决策作为现代政治的信念已经深入人心，但当下日趋激烈的国际竞争、社会分化的态势，使民主实践又一次遭遇了挑战。民主所遭遇的挑战，通常会引发对民主的批评，进而激发对民主的反思，最终促进民主的改善。

早期的现代化国家对民主作出了重要贡献。中国作为现代化的后发国家，应该为民主再造作出新贡献。“全过程人民民主”概念的本意，就是针对民主所遭遇的挑战和批评，表明这样的立场：民主就是人民当家作主；民主就是最广大人民的民主；最广大的人民民主应该向全过程全领域推广。“全过程人民民主”的理论意义就在于，在公共事务中不仅要求强调“民主”，而且要求保障民主的“人民性”，并且要全过程落实；它的实践意义在于，要确保人民在民主实践的各个层面（不论是制度、决策、管理、监督层面，还是全国性、地方性、基层性的事务层面）的全流程中始终在场。民主不仅要全过程，也要全领域落实“人民性”，做到在理念-制度-政策的各个环节，落实“以人民为中心”。今天，强调民主的“人民性”，不是同义语的重复，而是反对把民主歪曲为“寡头政治”；强调民主的“全过程”，不是追求无所限制的“大民主”，而是主张把民主协商的方式从政治决策领域推广到公共管理以及基层社会治理的过程之中，尤其是在与人民群众利益攸关的问题上，要让人民群众说话。“人民性”是现代性的重要成果和突出标志，维护“人民性”的制度没有最优模式，但背离“人民性”的制度和政策终究不可持续。只有坚持体现“人民性”的制度和政策，才能得到人民拥护；只有“以人民为中心”而优化制度和调适政策的国家，才能保持持久的发展和繁荣。

“全过程人民民主”不是完成时，而是进行时；它不是以往民主实践的“替代物”，而是“升级版”。因此，它应当被理解为既是现代国家不断追求的理想，也是不断调适国家内部各个主体行动的标尺。中国共产党贯彻“人民至上”原则，引领中国式现代化取得重大进展。今后，中国式现代化要跃上一个新台阶，达到一个新高度，还要继续“以人民为中心”来优化制度，与时俱进地调适政策。

作者介绍：燕继荣，北京大学政府管理学院院长，公共治理研究所所长；李修科，西南政法大学政治与公共管理学院讲师。