【202020】燕继荣 | 提高传染病防治效率应合理强化垂直机制

注：本文是北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的成果之一，原标题为《合理强化垂直机制以提高传染病防治反应速度》，载于《探索与争鸣》2020年第4期，内容有删改。

我国现有的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规确立了分级管理、属地为主的管理体制，强调落实各级政府责任。这种分级管理、属地为主的管理方式主要包括几方面的内容：一是疫情报告、通告和公布都必须经过当地政府，同时向国务院卫生行政部门通报；二是疫情控制中县级及以上地方政府可以实行隔离措施，但需向上级政府报告且上级政府有权停止隔离；三是医疗救治和保障措施中，医疗救治服务网络建设、物资储备的责任由县级及以上地方政府承担，并纳入当地国民经济和社会发展计划。从本次武汉防控新冠肺炎的实践效果看，疫情防控前期完全遵循属地管理原则，由于地方资源不足、领导不力延误战机，给后期疫情防控增加难度，在中央深度介入后，疫情蔓延趋势才得到扭转。那么，在传染病防治中，中央政府与地方政府的权责分配如何确定；或者说，疫情防控中属地管理与垂直管理两种机制如何协调才能发挥更高的制度绩效。

一、强化传染病防治垂直机制的必要性

（一）传染病防治的三级责任主体

传染病作为一种病症，它要求个人本着珍视生命的原则，患者要及时接受治疗，以最大可能保全生命；普通人要避免接触传染源，使自己免遭疾病威胁。因此，治、防传染病首先是每个民众个体的责任。鉴于防治传染病对于个体而言需要付出很大的时间和物质成本，这就需要具有强制因素的政府在面临这类危机时限制个体自由并承担相应成本。这种限制自由的权力以及承担成本的物质基础，由公民赋予政府。

绝大多数国家的人们都组织了多个层级的政府，但最基本的区分是中央政府与地方政府，二者最显著的差异在于它们的管理范围，中央政府管理全国范围内的事务，而地方政府仅管理相应行政区域范围内的事务。

我国传染病防治的立法遵循疫情发展到什么范围就主要由哪一层级的政府管理的属地管理原则，这一原则也经受了世纪之初防治非典型性肺炎的检验，但随着社会情况的改变，它的某些方面已经不太适应传染病的防治需要。今天城市化的不断发展导致人员集中程度大幅提高，交通工具的发展和人员流动限制的解除也提高了传染病向全国范围内扩散的可能性；同时，媒介手段的演进，也使某地发生疫情的信息能够以极快的速度向全国甚至世界范围内传播。

疫情防控需要“权责一致”，“人传人”的传染病从一开始就既是地方政府的责任，也是中央政府的责任。在目前的制度设计中，在疫情发展的早期阶段，本应当由中央政府和地方政府同时承担的责任，却主要地是由地方政府承担，其中存在权力小于责任的问题，导致地方政府所掌握的权力不足以应对极易发展成全国性问题的疫情，需要较长时间才能最终形成全国应对的局面。

（二）传染病防治中地方政府的成本－收益分析

在属地管理原则下，地方政府承担着相对独立的权力和责任，其角色类似集体行动中的个体，导致地方政府没有激励去解决全国性问题。在传染病防治的过程中，将疫情尽可能控制在一个较小的范围内，从而不影响全国其他地方，可视为全国的公共利益，全国民众将从中受益，但成本却由当地政府和民众全部承担。

极端情况下，地方政府以最准确的判断和最迅速有效的防控措施，使某个人传人的传染病仅仅有一位发病者，并且在病毒刚被人们认识到之时就已经将感染者的密切接触者进行了有效的隔离观察，这无疑是传染病防治的最理想状态。但在这一例子中，疫区地方政府付出了人力和物力，为全国民众做出了巨大贡献，而地方政府则未能从中获得任何收益，既无可能得到补偿的税收弥补防疫过程中的财政损失，也可能因为客观上“疫情不大”使上级考核忽视这一成就而没有晋升或奖励，还可能要承担辖区人民群众的误解，毕竟如此大动干戈，在事后看来却只是扼杀了一场“单个感染者”的传染病。这个极端的例子，正是集体行动理论所说的个体承担了增进公共福祉的全部成本，却只能与所有集体成员共同分享公共利益。更重要的是，或许当地民众和政府所承担的成本并不为人所知，此时他们连精神上的激励都无法获得。

要解决这种集体行动的困境，可行的办法就是给予集体中的个体以恰当的选择性激励，即在某个成员做出了某些对于集体而言的贡献后，给予这一个体以特殊的激励，或者在一开始就使个体的成本收益大致平衡。但这种考核、激励的体系建设本身就是一大难题。将一场可能的全国性传染病在源头掐断和最终成功防治已经成全国性问题的传染病，从事后看，哪一种情况应当得到的激励更大尚且不好评价，更不用说前者在多数时候可能根本不被注意。因此最可能的办法是通过制度安排事先平衡防疫收支，使地方政府不至于付出太多额外成本。

（三）传染病防治的风险控制

传染病防治的储备问题，可看作是一种保险行为。保险是通过大范围的共同储蓄来集中应对不常出现的危机，既能使受损人获得经济补偿，又避免大量资金闲置的状况。放到传染病防治的语境中，就是疫区能够尽快得到最需要的人力和物资支持。

属地管理原则下的传染病防治储备，在疫情发展的最初阶段，仍旧是地方政府以一地之力应对一场可能发展成全国性问题的疫情。如果地方政府在平时储备过多，将会导致地方财政不堪重负，而一旦暴发疫情，辖区内人力和物资投入不足，则会向上级政府或者相邻同级政府求援，直至中央政府介入。在这一反应过程中，如果疫情发展的速度超过了信息传递和人力物资调运的速度，防疫战略就被疫情发展速度所牵制而错过最佳时机。如果防疫工作能够尽早提升到国家层面，那么就能更快解决问题，最终损失也会更小。

人力和物资储备完全遵循属地管理原则并非没有优势，但其仅限于在传染病出现初期用于救治一定数量以内的病人。传染病对于社会的危害，主要地在于其传染性，因而防治传染病更重要的部分在于控制其传播，保护未感染者。这部分人力和物资需求相较于救治而言非常大，因此现有的储备模式很难在储备成本和有效应对疫情两者之间达成平衡。而大规模集中储蓄能够集中更大范围内的人力和物资，以备疫情之需，又在便利的交通条件下快速运抵疫区，因而兼具必要性与可行性。

因此，目前《传染病防治法》中最低层级储备主体是县级人民政府的制度安排有待改进。改进方向可有两个选项：一是提升储备主体的最低层级，二是在现有储备格局的基础上增设由中央政府直接管理的储备库。两个选项都包含了由更高层级的政府来建设和管理储备库的要求，可以选择其中一个或者兼而有之，最终目标是实现“广泛保险式”而非“分散储蓄式”的防疫储备模式。

二、强化垂直机制的重点方向

属地管理作为我国第一部传染病防治法律所确立的原则，既是我国对成功防治非典型性肺炎的实践经验总结，也在十几年的应用中取得的成果。但过于强调属地管理，也产生了权责不一致、成本收益不匹配、储备和调运效率低等问题。在尊重制度的路径依赖效应基础上，我们应当采取边际性的改革方式，适当强化垂直机制。垂直机制的主要优势在于中央政府能够集全国资源，或者动用中央政府的权力，完成地方政府难以承担的事务。

（一）对疫情形势的判断在防控工作中尤为重要。只有首先根据病毒传播的客观规律做出应对，将疫情控制在最小范围内以谋求最快解决，才能谈社会经济发展问题。可见，国家传染病防治应确立一种“职业守门员”制度。“职业守门员”既可以是正式的机构，也可以是专职或兼职的个人，或者就是传染病的一线医疗工作者；“职业守门员”的唯一属性就是仅遵从医学规律而不需考虑其他因素的工作者；“职业守门员”制度的根本目标，是使医学专业人员的意见能够在防疫决策中拥有制度化的权力和责任；结合地方政府应对传染病所面临的困境，“职业守门员”最好能够被赋予向最高决策者报告的权力通道和责任机制，从而使得传染病防治从一开始就是中央政府依据专业意见进行决策，以直接或准备介入防疫工作。

（二）进一步考察疫情期间的信息公开机制：在信息传播速度非常快的条件下，疫情信息相当于地方政府向全国民众公布，这使得实际行使的信息公开权力和承担的责任小于防疫所需。我们已经知道，在人员流通极大便利的条件下，一场能够“人传人”的传染病事关全体民众，需要全国民众有相应的措施去治疗或防范，因此，疫情信息公开也应考虑强化垂直机制，从而发挥中央政府在全国范围内的强制权力，尽快使全国采取恰当措施应对疫情。

（三）强化物资储备的垂直机制也有重要的意义。我们已经论及，地方政府出于成本和收益的分析，会缺乏严格控制疫情的激励，此时如果能够由中央政府调拨相应的资源，及时向疫区投入，相当于全国民众共同支付了传染病的早期防治成本，使疫区政府和民众能够在付出巨大牺牲的同时得到相应的补偿，不至于付出太多的额外成本，进而推动疫区政府严控疫情。

三、强化垂直机制与其他制度和力量的配合

（一）传染病防治的垂直机制与地方政府的制度化互动

传染病防治中纳入更多的垂直机制，改变了该项事务中中央与地方的权力划分状况，也就涉及权力分配的改变。“职业守门员”制度的建立、疫情信息公开制度和物资储备制度的改变，，在长远和大局上是有必要的，但在行政因素上，也不得不考虑强化这些环节的垂直机制后所引发的一些问题，例如对他们在属地的监督问题、与属地政府的配合问题、其机构事务性工作人员的流失问题等。

从垂直管理部门权力的产生和来源来说，对它及其机构人员的监管应当由中央政府进行。在疫情防控期间，中央政府还可以集中力量进行监督，但如何使垂直管理机构及其人员在平时也受到足够的监督，则是众多垂直管理部门一直存在的难题。可行的办法是通过地方政权机关对在属地的垂直管理部门进行监督，它主要有两个方面的合理性。一是中央政府在平时面对分散在各地的垂直管理机构及其人员，监督必定不足，因此需要有中央政府之外的权力对其进行补充；二是传染病防治同时存在三级责任主体。因此，某地的垂直管理机构和人员既是为应对全国性突发公共卫生事件进行预防和控制，也是为当地民众进行预防和控制，两者并不能截然分开。地方人大作为当地的权力机关，有对垂直管理部门和人员进行监督的合理性。

尽管疫情防控是传染病暴发期间的主要矛盾，但这并不意味着仅需做好防疫工作就万事大吉。与之直接或间接相关的各项事务如果不能妥善处理、周全考虑，不仅阻滞防疫本身，也带来诸多的社会问题。就与疫情防控直接相关的方面来说，它包括如何将防疫工作视为一项系统工作的多个问题，大到“封城”背景下如何确保医疗物资的调运不被一刀切地阻断，小到保障未感染居民居家隔离的生活物资以免引发疫情期间社会不稳；就疫情防控的间接影响来看，它要求将疫情防控工作视为国家治理这一系统工程中不可回避的危机，例如何时复工、如何复工以确保疫情过后经济社会发展平稳过渡。如何全面、充分地考虑这些因素的影响并做出相应的反应，正是地方政府拥有当地信息和资源的优势而擅长的。因此，要推动在属地的垂直管理机构和地方政府的良好配合，就是正确处理好传染病控制和次生问题这对主次矛盾的关系。需要着重强调的是，垂直机制和属地政府的配合，应当以不影响传染病本身的防治为限，不应因其他问题妨碍传染病防治。

垂直管理机构人员的流失问题也不容忽视。“职业守门员”作为专业技术队伍，他们的履职效果和权力运用在专业技术的角度一般会有比较清晰的标准。信息公开制度专门针对疫情期间而言，主要由中央政府部门行使相关权力，人员流失的问题并不严重。物资储备制度需要一批高素质的队伍，在这样的部门中，平时事务较少，意味着相关人员的晋升途径比较狭窄，一方面容易导致人才流失，另一方面也使该队伍平时鲜有锻炼机会。但这一部门在疫情期间的工作又尤为重要，如何解决其中的矛盾，给予这一部门人员足够的激励和锻炼，使之在关键时刻能够有效履职，是我们必须解决的问题。尽管他们处在垂直管理体系中，但他们的工作所需要的素质和能力与地方政府日常运行所需并没有巨大的鸿沟，因此可以考虑使这两个系统的人员能够相互流动。

（二）强化垂直机制需要兼顾其他力量的制度化参与

疫情防控与全体民众息息相关，在政府力量之外，也需要其他力量参与其中。中国共产党作为执政党，应当进一步强化对传染病防治的领导；企业、社会组织和民众个体，同样也能够且应当发挥作用。

鉴于传染病暴发和流行给人民群众生命财产造成的重大损失，我们更应该在传染病防治的工作中强化党的领导。强化党的领导，可以有如下两方面的制度建设：一是在疫情防控的“人民战争”中，党组织要加强对参与疫情防控的社会组织和企业组织的领导并使其中的合理、有效部分制度化，将社会力量纳入统一的轨道中发挥作用，贯彻传染病防治的统一管理原则；二是对于强化的垂直管理机构和人员，党要贯彻属地管理原则，将他们切实地纳入各个层级的党组织生活中，确保他们在执政党的体系中贯彻中央的方针和政策，同时也可以建立地方党组织对在属地的垂直管理机构和人员的监督制度，以党内监督弥补政府内部监督的不足，以及推动垂直管理机构人员与地方政府的交流和流动的制度化进程；三是各级党组织在日常工作中提升对传染病防治的认识，重视传染病防治的领导工作，并使之常态化、制度化。

民间力量参与传染病防治既有必要性，也有可能性，在推进传染病防治的垂直管理过程中，需要将民间力量的参与制度化。群众路线是我们党攻坚克难的制胜法宝，不仅本次“抗疫”是一场人民战争，预防、控制可能出现的传染病同样是一场不会停止的人民战争。防疫工作既是政府之责，也是民众之责，理应将民众力量合理纳入疫情防控工作中。本次防疫工作，我们不仅应歌颂踊跃上前线的医护人员和为疫区捐款捐物的企业、社会组织和个体，也应歌颂那些积极参与社区防控的民间力量，和14亿自觉居家近一个月的普通群众。这都再次证明，人民群众是支持、配合党和政府工作的，民间力量参与传染病防治也是可行的。

总之，从本次疫情防控来看，我国的传染病防治制度从总体上是有效的，但在疫情暴发前期的反应速度上仍有待提高。主要原因在于防疫前期过于强调属地管理原则。地方性权力不足以完全承担传染病潜在蔓延至全国的责任；地方性的支出成本也不足以覆盖一场全国性“抗疫”，正因如此，地方政府也没有动力将全国性的目标置于地方性目标之前，及时采取严格措施将潜在的全国性传染病控制在萌芽状态；属地管理原则下的人力和物资储备与调运，仍是以一地之力应对潜在的全国疫情，疫区防控期间的人力物资短缺的问题突出。因此疫情防控的属地化原则不能完全满足防疫需要。

基于上述认识，我们认为：（1）疫情防控是国家的责任，不应当属地管理优先，至少在疫情发展早期不应当完全依靠属地管理；（2）设置专门的垂直机制并让它们发挥有效作用，以弥补疫情管控地方管理之不足。因此，我们要提升中央政府随时介入疫情防控过程的制度化能力，提高整体的反应速度，将一场新发现的传染病控制在最小范围内。

本文专家：燕继荣，北京大学政府管理学院常务副院长，北京大学公共治理研究所所长，北京大学国家治理研究院副院长。