【202027】黄恒学 周隆武 | 创新社区应急管理体系 筑牢社区安全防线

注：本文节选自《新时代社区应急管理体系建设若干问题的反思与构想》，该文系公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”项目阶段性成果之一。

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，同时，在工业化、城镇化、国际化和信息化推进过程中，各类风险交织叠加，突发事件处于易发多发期，这是一个基本国情。党的十九届四中全会指出，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。社区应急管理体系与能力建设，是国家治理体系与治理能力建设的重要组成部分，集中反映了国家应急管理体系与能力建设的成效。因此，创新和完善社区应急管理体系建设，着力培育社区应急管理的基础能力、救援处置能力、保障能力和协同治理能力，是当前和今后一段时期的重要任务。

1.创新和完善社区应急管理的体制机制

社区层面的应急管理法制建设主要以上位法为基本依据，而社区应急管理能力的制度保障主要依赖于社区应急管理的体制机制。因此，创新和完善社区应急管理体制机制是社区应急管理体系现代化的必然要求。一方面，要创新和完善社区应急管理指挥体系。指挥体系既要囊括多元参与主体，充分发挥多元参与主体的职能作用，又要依据实际情况设立涵盖应急管理工作各方面的专业工作组，同时要依托大数据、物联网等信息技术建立全覆盖、高效率、扁平化的应急指挥平台。另一方面，要构建多元主体协同参与的治理局面。社区应急管理要突破政府失灵、市场失灵和志愿失灵的多重困境，政府主导是政府依托其优势合理引导，而社区党组织、居（村）委会、社区服务站、NGO、驻区单位、企业、志愿者和社区居民需要发挥更大的作用。当前，多元参与主体仍然存在着合法性式微、合作失灵和自主性缺失等情况，“社区治理仍然不是真正意义上的共同体治理，社区内多元主体间的情感纽带、利益联结与公共责任意识都尚不能成为社区运转起来的驱动机制”。因此，政府要适度合理地分权和赋权，明确多元参与主体的权责利配置，激发各主体的自主、自觉和自发意识。

2. 科学合理编制社区应急管理预案

一是要高度重视社区应急管理预案的编制工作，从被动应付转为主动落实。二是应急管理预案不仅要遵循各级政府一案三制的基本原则，更要因地制宜和因时制宜，针对社区的基本情况，编制操作性强、简洁实用的应急预案，不断提高应急预案的科学化、标准化和专业化水平。三是以应急演练的效果不断评估和修正应急预案，并实施动态化管理。

3.强化社区应急管理保障能力

一是确保社区应急管理资金安排尽可能匹配实际的应急管理事权，社区应急管理资金不仅要纳入地区年度应急支出预算管理，面临突发事件时，要通过紧急财政预算对社区应急资金进行财政保障。二是社区要按照“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则”，制定科学合理的应急物资储备计划，并专设应急物资储备点。三是要完善社区内部的应急基础设施建设，如社区应急救援服务站、社区避难场、社区应急标识等。

4.推动社区应急教育与培训常态化制度化

社区应急管理体系现代化中的核心要素是以人为本，即依靠人民，为了人民，社区居民是社区应急能力建设的主体和客体，应急管理的各阶段不仅需要社区居民的配合，更需要社区居民的参与。推动社区应急教育与培训常态化制度化，不仅要超越教育培训形式主义的窠臼，也要摆脱仅仅依靠宣传栏、传单普及应急知识的传统手段，依托各种平台和载体，创新教育培训的手段和形式，让社区居民对社区潜在的风险及应对措施应知尽知，着力培育社区应急文化和社区居民风险意识，提高社区居民自救互救的应急技能。

5.加强社区应急管理人才队伍建设

目前，突发公共事件的救援力量依托于专业救援队伍和武装力量，社区层面的应急人才队伍建设依旧较为虚化，因此，必须以平战结合、专兼结合、长短结合为宗旨推动社区应急管理的专家队伍、常备队伍、专业队伍、群众队伍和保障队伍建设。第一，要依托社区既有的工作人员，发挥其扎根社区和了解社区的优势，强化对其的应急技能培训，构建一支平战结合的社区综合应急队伍。第二，要依托社区驻区企事业单位从业人员和社区居民，动员具备医疗卫生、公共安全、城市规划等方面知识与技能的专家组建社区应急专家服务团队。第三，强化对社区志愿者的教育培训管理，利用合理的激励手段动员志愿者积极参与应急管理。

6.强化社会支撑系统建设

一是要发展应急管理研究的相关学科与研究机构。当前对应急管理的基础理论与应用技术的研究仍然局限于“单灾种”研究，通常分布在地质学、水利工程等学科，多学科尤其是社会科学的研究较为薄弱，各大高校和科研院所要创新和完善应急管理的学科建设和专门研究机构设置，为社区应急管理体系建设提供智力支持和人才储备。二是要大力发展社区应急管理科学与技术相关的产业，深化应急管理的产学研融合，大力扶持社区应急管理新产业和新业态的发展。

7.合理布局社区建设规划

社区规划建设，不仅包括新区的设计，也包括老旧社区的改造。当前中国许多社区的人口密度是不合理的，在快速城市化的过程中，社区承载了大量的人口，人口密度的过高导致了社区居民社交距离越过了安全底线，且大量的社区没有设置足够的公共空间，在面临突发事件时极易导致风险的扩大与加速传播。以此次新冠肺炎疫情防控为例，在突发公共卫生事件中，适度的社交距离是阻断疫情传播最有效的方法之一。因此，通过对新建社区空间规划的合理设计、对老旧社区人口密度的规范来引导安全合理的社交距离是风险治理的源头性举措。

历次重大突发事件应急管理的成效充分证明了中国特色社会主义的制度优势，集中力量办大事、办难事和办急事是我们党在防范化解重大风险的过程中展示出的执政能力。不可否认，每一次危机爆发都折射出国家应急管理体系中所存在的滞后与不足，也会倒逼国家应急管理体系的再探索、再创新和再完善。同时，在这种背景下的反思和总结，也能够拓展中国本土情境下应急管理理论体系的讨论空间。备豫不虞，为国常道。可以想象，新时代社区仍会面临各种各样的风险，只有不断创新和完善社区应急管理体系建设，才能筑牢社区安全的防线。

本文作者：黄恒学，北京大学政府管理学院教授，北京大学公共治理研究所理事会理事，北京大学国家治理研究院研究员；周隆武，北京大学政府管理学院博士研究生。