【202030】曾渝|新冠疫情凸显建设平台化数字政府的紧迫性与重要性

注：本文系“北京大学公共治理研究所疫情专项课题”智库报告成果之一。

如何科学、合理、高效地运用数字技术，提升政府治理现代化水平，实现决策科学化、执行高效化和监督立体化，为人民群众提供更加满意的公共行政与服务，是摆在世界各国面前的一项

重大课题。近十年来，我国政府的数字化转型坚持自身体制机制优化的基本方向，紧跟科技潮流推陈出新，取得丰硕成果。但同时也暴露出一系列亟待突破的问题与挑战，制度壁垒、数据壁垒导致“信息孤岛”现象依然存在，服务创新重点与群众办事需求不匹配，保障数字政府运行的体制机制仍不完善。 

这些问题与挑战反映出数字政府建设内在能力上的缺陷：一方面是需求侧资源分散化，导致资源调配能力不足；另一方面是供给侧生产“作坊化”，导致技术供给能力不足。传统的电子政府建设运行方式无法解决这些内在问题，需要利用新的技术手段“绕过”深层次困难，促使“刀刃向内”的自我改革，提高政府治理能力。

中国数字政府建设的先进地区和行业领先的企业也在实践中不断探索适合中国国情的数字政府建设路径，涌现出许多能够真正解决问题的案例。突如其来的新冠肺炎（COVID-19）疫情更是对政府治理能力构成了全方位考验。平台化数字政府在抗疫过程中发挥了重要的作用，在不同地区、不同领域的治理中都显示出强大的技术优势与良好的运行效果。沉淀的经验不仅是应急之策，也应成为数字时代国家治理现代化的样本。

平台化数字政府

平台，既是技术工具，也是组织机构、模式机制，其关键特征是标准、共享、服务、复用。平台化是数字化领域的“大工业模式”，对于所有行业而言都是必然的发展趋势。“平台化数字政府”是在新型数字基础设施构建的平台之上、广泛连接公众、企业、公务员和公共机构的政府。政府在平台上持续地实现数字资源的能力化和共享化，对内提供高效办公协同，对外提供优质政务服务。

平台化数字政府要实现三个层次的目标。首先其政治使命是推进政府治理能力现代化，实现决策科学化、执行高效化和监督立体化，为人民服务、对人民负责、受人民监督是贯穿其中的基本原则。其次，在组织层面要持续提升政府数字能力，包括数字化业务能力、协同能力、数据能力、互动能力，推动政府组织的数字化转型。再次，在业务层面则要通过技术上的“快应对”“强基础”“高安全”，打造政府的创新工场，实现“让群众办事不再难，让政务办公不再繁”。

平台化数字政府的核心是数字能力共享，具体表现为三个层次：面向最终使用者的服务级能力共享、面向系统开发者或管理者的应用级能力共享、面向业务流程的数据级能力共享。“平台化数字政府”充分挖掘政府监管与服务的业务共性，实现技术融合、业务融合和数据融合，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务共享的“数字政府基础设施”。平台化数字政府的基本架构是1+2+3+4+N，包括1个基础安全底座；2个中台，即对内协同中台和对外服务中台；3个服务端，分别面向政府内部、面向公众和面向企业；4个平台，即 “公共数据平台”、“通用能力中台”（包括两个中台）、“政务服务平台”和“协同办公平台”。在这些数字政府基础设施上，各授权机构用户可灵活打造多样化的应用程序（N个应用）。

实现平台化数字政府的路径包括四个方面。第一，政企共创。政府与企业共同合作，通过“干中学”模式逐步摸索适合本地特色的数字化治理方案。第二，服务牵引。直接面向用户需求的协同平台和服务平台是整个体系的核心枢纽，牵引其他部分运转。第三，业务迭代。政府治理是一个不断发现问题、解决问题的过程，不存在一劳永逸的解决方案，业务系统需要“小步快走”，在持续演化发展的基础上实现数字能力和数字资源的转化和统一。第四，能力组装。要实现业务快速迭代，就必须提供可以“工业化组装”的能力模块，让管理者或开发者可以像搭“乐高”积木一样完成程序构建。

平台化数字政府助力抗疫保卫战

一、打响第一“枪”，只争朝与夕。浙江省卫生健康委员会与阿里巴巴展开合作，仅用两天时间，就在“平台化数字政府”的基本架构之上开发完成了“疫情信息采集系统”和“新型肺炎防控公共服务管理平台”。“疫情信息采集系统”覆盖从省市县乡村卫健机构、疾控中心到网格员和联防组织人员，协调物资供给和疫情反馈，快速响应疑似人群重点监测和隔离转诊。“新型肺炎防控公共服务管理平台”面向超3000万用户开放，上线三天内申报线索就超过500条，是追踪病例的杀手锏。

二、一图胜千言，决胜于千里。整合平台大数据而成的“五色疫情图”，可以依据每个区域的新增确诊数、集聚发病率等指标，将区域按风险高低绘制而成的红橙黄蓝绿五色，作为政府分级管控的“参谋图”。生成五色图的技术“能力”沉淀在政务中台中，政府只需提供模型以及相应数据，就可以在云中完成统计，通过前端系统对外展示。

三、社区大联防，数据在我“芯”。社区是疫情联防联控第一线。 “智能社区防疫系统”帮助一线工作人员利用支付宝、钉钉等在线完成居民出入登记、健康打卡、疫情通知、排查群租户，同时提供开放的数据输入方式，允许公众自愿填报信息。

四、监管实时化，让群众放心。 “防疫物资信息公共服务平台”不仅可以支持物资供需匹配和信息上报，企业、爱心人士还可快速查询捐助信息。监管部门也能够实时检测和信息披露，并运用视频连线功能实现“互联网+监管”，远程监督防疫物资的生产和调配。

五、复工“走起来”，让数据先行。各地使用“健康码”帮助企业有序调动健康员工复工复产。电子身份减少了因纸质登记产生密切接触的风险，避免了使用“人海”战术增加基层负担，缓解了劳动力市场供需错配压力，保证了防疫工作能够健康、高效地进行。

在这些智慧化应用背后是政务服务平台、协同办公平台、公共数据平台和政务中台之间的互动，尤其是“中台”、“宜搭”等新技术让开发者只需通过简单拖拽配置应用模块，无须开发大量代码即可完成系统开发，为防疫抗疫工作争取了宝贵时间，把握住了应急处理的“黄金窗口”。

平台化数字政府的应用价值

第一，提升科学决策水平。整合财政、税收、金融、能源、国资、商务等多部门大数据的“经济运行监测分析平台”改变条块分割的数据传递和分析决策模式，推动部门间、市县间、省市间的数据协同、共享和共用，实现全域数据一盘棋，提高数据分析能力和经济决策水平。

第二，协同办公实现整合。数字化协同办公平台让政府治理从封闭系统走向开放系统，大幅提升办公效率。公职人员掌上协同办公，实现业务全流程可追溯、可监督、可问责。政府在应对突发事件时运用在线协同平台协调跨部门行动，快速开发新业务的基础模块，灵活调整内容，增强应急保障能力。

第三，推动“放管服”改革。政务中台技术把多个终端都变成政务服务入口，将碎片化“服务”整合，实现“统一收件、统一办件、统一评价、统一事项服务、统一数据支撑”的政务服务，有效解决线上可办事项少、线上线下办理不一致、材料重复提交等典型的政务服务问题。

第四，积极推进“互联网+监管”。运用大数据、云计算、人工智能等技术，平台化数字政府将监管活动全程记录，对各地、各部门的执法动态情况进行汇总分析、可视化展示，实现数据可分析、风险可预警、监管可联动。

第五，切实减轻基层负担。“上面千条线，下面一根针”，随着社会治理任务增多，基层管理和服务对象范围不断扩大，人力则相对不足。平台化数字政府提倡改变公务员传统工作方式，为基层干部“减负”，上百人的会议“一键”通知到位，多头管理的数据报表一次性提交，大幅提升工作效率。

第六，精准实施社会治理。基于数字平台打造的智慧社区让社区事务可感知、可分析、可预警，给广大社区居民带来便利，在社区办事不再难，不再受工作时间限制，实现政府精细化管理、社区网格化治理，便民惠企服务民生。

第七，内外监督了如指掌。群众利用平台化政府可以像网购一样办事，下单后随时跟踪办理进展，通过“好差评”等对办事过程做出评价。利用“互联网+”方式推进政务督查，通过工作“留痕”，及时、准确地反馈基层工作，既把一线人员从反复考核中解脱出来，又有助于压实具体责任，用互联网思维撬动政府治理革新。

结论与建议

从抗疫和日常的实际表现来看，“平台化数字政府”不仅有及时应对问题的速度，还有让数据“多跑路”、让群众“少跑腿”、公务员“少加班”的温度。“平台化”是数字政府建设的未来之路，需要战略支撑才能彰显治理精度，为此提出以下建议。

第一，加强全局规划引导。明晰建设平台化数字政府的总体战略和规划、管理体制、技术架构、建设模式、应用领域等。

第二，促进标准试点示范。联合各地政府和行业内企业制定相关标准规范，开展通用能力标准试点，推动技术成果固化和转化、产业链上下游合作共享。

第三，提升决策与协同能力。建设并推进政务决策与协同工作平台，构建集约、扁平、透明、移动、智能的决策与办公方式。

第四，构筑共创服务生态。推动平台化数字政府建设从条块分割、独立架构转变为开放、协同、合作的业务架构。

本文作者：曾渝，北京大学政府管理学院助理教授。