【202102】金安平 王怀乐 | 从疫情防控中的政治默契看多党合作制度的效能实现和提升路径

注：本文节选自《政治默契——新冠肺炎防控战中多党合作制度的效能检视》，原载于《中央社会主义学院院报》2020年第4期。因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。

新冠肺炎的暴发与流行，不仅仅是大型的突发公共卫生事件，不仅仅涉及医学科学领域，还深刻地影响到政治、经济与社会等多个领域。应对疫情的难度和复杂性也给制度效能提升提供了机会。通过对疫情防控阻击战第一阶段多党合作制度效能的检视，发现可以将多党合作制度在这次疫情防控战中运行的特点概括为政治默契。政治默契，在吉登斯的社会结构两重性理论中，属于非结构（制度）的、能动性的、与结构（制度）能发生互动和互塑的行动。 因此，在对多党合作制度效能的检视和提升路径的总结讨论中，本文也将借鉴结构-能动的分析方法，探讨多党合作运行机制的特点以及继续提升的空间和可能。

制度效能检视之一：疫情防控战中的政党关系

在多党合作制度中，执政党是处于主动领导的一方，参政党则是重要的参与者，双方在这一明确的“党际关系”中，严格遵循各自的角色定位，和谐有序。中国共产党是中国疫情防控阻击战中的坚强领导核心，参政党按照中共中央的统一安排来部署本党抗疫工作，在疫情防控的目标上与共产党有最大的“共识”。始终保持了共产党领导，民主党派积极合作参与的有序均衡的和谐关系。这种关系通过这场抗疫得到了检验。这种政党关系是多党合作制度能够转化为治理效能的稳定基础，但从制度效能提升的角度看也还有空间。比如，通过提高全社会对民主党派是参与国家治理的主体力量的广泛认知可提升多党合作的影响，进而实现多党合作制度的更高效能。民主党派作为国家治理的主体力量之一，自然有其自主性。这个自主性并不是一般的独立性，而是在国家治理中的主动性、判断力、独创性、自信心。民主党派在贵州毕节的扶贫就曾有过非常好的实验和效果。贵州毕节地区建立的“开发扶贫，生态建设”试验区，是在中共中央、国务院支持下建立的。试验区的特点就是充分发挥民主党派参与国家扶贫工程的自主性。毕节有七个县一个市，每一个党派承包一个县（市）。各个党派充分利用自己的优势资源，自主地工作，持续地帮扶毕节地区，探索了多党合作服务毕节跨越发展的独特路径，打造了民主党派与当地党委政府合力同心的共建品牌。在毕节这个偏僻的地区，老百姓们都知道中国有接受中国共产党领导的八个的民主党派（而在中国的其他地区可能没有这么高的知晓率）。在完成脱贫的同时，扩大了人们对参政党的认知，宣传了多党合作，将多党合作制度变成了具体的“果实”。所以，扩大社会对参政党的辨识和认知、扩大参政党与执政党合作共事的领域，是多党合作制度优势转化为效能的渠道之一。在这次抗疫中，各参政党以本党名义发出动员号召，以本党组织渠道联系自己的成员，在抗疫战役中留下了足迹和回声。但是在有序和谐的政党关系中，执政党还可以给参政党更多的舞台。在这次抗疫的关键时刻，2020年4月2日，中国共产党同世界上100多个国家230多个政党联合发出《世界政党关于加强抗击新冠肺炎疫情国际合作的共同呼吁》，指出新冠肺炎疫情对人类卫生健康及世界和平发展构成最紧迫和最严峻的挑战，各国应把人民生命安全和身体健康放在第一位，采取果断有力措施遏制疫情蔓延，秉持人类命运共同体意识，加强国际合作，相互支持和帮助，汇聚全球资源和力量，坚决打败病毒这一人类的共同敌人。 这个呼吁，是中国共产党牵头并联合多国政党发出的，在国际社会起到了很好的作用，展示了政党在国际社会中的政治作用和政治责任。参加这个政党共同呼吁的230个政党中，包括了执政党、参政党和在野党在内的各种政治地位和法律地位的政党。无论是由于工作制度、工作程序还是别的原因，中国的参政党没有参与这个活动，应该说是个遗憾。如果中国的参政党即各民主党派也能参与其中，对于扩大国际社会对中国共产党领导的多党合作制度的理解，发挥民主党派与中国共产党一道在构建人类命运共同体中的积极影响，拓展多党合作制度的作用空间，提升制度效能应该是有作用的。

制度效能检视之二：疫情防控阻击战中参政党职能的实现

政党职能的实现是多党合作制度效能实现的前提和必要条件。政党职能实现的程度与政党能力密切相关。在多党合作中，参政党能力的提高是关键。因此本文对于多党合作制度中政党职能检视的对象主要是参政党。参政党的参政能力高低直接决定其参政议政、民主监督、政治协商职能的实现程度。这个参政党能力，也就是在与执政党共同推进中国特色社会主义建设事业向前发展的进程中，在与共产党一道面对前进道路上的各种挑战和考验中，参政党提出和运用正确的理论和策略，自觉实施宪法和法律，采取科学、规范的参与方式，动员和组织其成员和联系的群众，有效履行参政党职能，建设社会主义现代化国家的综合素质和实际本领， 具体表现为政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题的能力。在这次疫情防控战中，参政党始终围绕着响应和落实中共中央疫情防控阻击战的统一部署这个中心任务，积极动员和调配各党的资源参加抗疫，各党派的五个能力都得到了考验和提高。政治把握能力的提高主要表现在快速准确领会中共中央意图，找准自己的政治站位和工作定位；参政议政能力的提高主要表现在为战胜疫情、恢复经济积极建言献策。截至5月1日，各民主党派向中共中央、国务院和有关部门保送建议意见3600篇， 而且大多是通过“党派直通车”这样的多党合作特有的渠道；组织领导能力的提高表现在各民主党派快速成立了从中央到地方的各级疫情防控领导组织，调动自己的干部和地方组织资源，动员自己的成员广泛积极参与，据统计有六万名民主党派和无党派人士的医务工作者投入了疫情一线，捐款20.8亿元、捐赠价值38.9亿的物资； 合作共事能力的提高表现在积极主动与当地党政部门和其他职能部门分工配合，遇事协商；解决自身问题能力的提高表现在充分挖掘自身潜力，及时调整工作重点和人力，解决遇到的困难。目前，全国疫情防控阻击战已取得重大战略成果，脱贫攻坚、民生保障等更加繁重的任务工作提上日程。各民主党派也适时将工作重心转向“后疫情阶段”，在恢复生产、为兜底民生建言献策、为中小企业提供法律支持等方面继续做工作。

制度效能检视之三：正式制度与正式非制度的互动

制度主义诞生以来，对于制度塑造和规定着组织和人的行动，很多人曾深信不疑。而安东尼·吉登斯在1976年出版的《社会学方法的新规则》和1984年出版的《社会的构成》中，则提出了社会结构（包括制度、规则和资源）和人的能动性之间的张力问题，认为在制度（结构）中，行动者即人的能动性作为非制度（结构）因素可以对结构产生影响并互相塑造，即著名的结构-能动的二重性

多党合作制度实行七十多年来，制度逐渐完善。正是因为有了这些制度，民主党派依据制度规定参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。多党合作制度中规定了中国共产党执政和领导、各民主党派参政和合作，因此各党派在中共中央做出战疫部署后，会在第一时间自觉做出响应。在多党合作的制度性安排中，民主党派拥有一个参政议政的特殊渠道即“党派直通车”， 党派重要意见不需要层层转达，能够直达中共中央和国务院领导，所以被称为“直通车”。在疫情期间，民主党派上报的建言献策，很多都是通过“党派直通车”这一制度安排进行的，可见制度可以带来显著的效果，大大提高效率。但是，制度总是一定经验的总结，是需要时间形成和用条文来规定的。在复杂的实践中，制度没有明确具体规定的地方，需要行动者的能动性做出补充。在吉登斯的结构-能动分析中，约束力强的正式制度是有形的（形式化的），用话语表达的；约束力弱的非正式制度，是以默契的方式进行的。“不过，考虑到世俗的日常实践活动的多样性，绝不能低估以非正式方式运用的各种约束”。 此次抗疫中，在紧急特殊的 “战时”状态下，在各种从未有过的新情况不断出现的情况下，各党派基于政治默契，发挥主观能动作用，领会准确补位及时。在这里，政治默契虽然是一种非正式制度因素，但是却成了多党合作制度运行和实现制度目标的重要机制。这种制度与非制度因素的互动也是多党合作制度优势转化为制度效能的重要经验。

但是，结构二重性理论的重点并不是仅仅在于指出了面对制度（结构）人们具有能动性，而是还指出人们通过主观能动性创造性地实施的行动,对制度结构会产生影响,并使之发生变化，结构和能动是互相塑造的。在实践中，制度和非制度的互动也还有促进制度完善和丰富的作用。

政治默契作为非正式制度性因素，可以导致的一系列行动发生，对正式制度是一种重要的补充。这种基于信任形成的默契是高级和灵活的，是一种很高的境界。但这些也将对制度产生影响，参与正式制度的塑造和完善。2003年“非典”发生的时候，民主党派也是发挥主观能动性积极地做了很多工作，但民主党派作为参政党和国家治理主体之一，在公共治理和发生公共安全危机时他们的职责和任务等没有相应地上升到制度规则层面，参与社会治理的任务在紧急状态和常态下没有区别。17年后新冠肺炎疫情发生，有一些工作领域还是要靠民主党派基于政治默契，发挥主观能动性地去想去做。正式制度和非正式制度的要素是可以互补的，但是也是可以互相塑造的。从制度建设和制度效率的角度考虑，对于那些经过实践检验的基于政治默契的成熟的行动，应该提炼、凝结并及时地形成和补充到正式制度中，使既有制度的规定更加完善丰富，加强多党合作制度的稳定性和提高制度运行的效率，然后在新的制度上形成新的默契和信任，从而推动制度效能的新一轮提高。

总之，中国多党合作的制度优势转化为治理效能，需要通过一系列的机制来实现。这些机制既包括正式的成文的制度规定，也包括灵活的动态的经验模式。多党合作主体之间的政治默契是中国多党合作制度具有优势的重要原因也是重要结果，是这个制度的补充也是这个制度具有效能的特点，这种理想的境界不是所有的政党制度都能具备的。但是，默契本身不是正式制度，政治默契所形成和提供的成熟模式和经验，要能适时地为制度提供新的内容和规范，推动完善这一制度，最终提高制度的效能，更有效率地完成制度的目标。

作者介绍：金安平，北京大学政府管理学院教授，北京大学公共治理研究所发展委员会副主任；王怀乐，中国社会科学院当代中国研究所科研人员。