【202205】燕继荣| 共同富裕的理念及其改革

注：本文原载于《公共管理与政策评论》2022年第1期。

共同富裕被认为是社会主义核心价值和政策的目标。长期以来，中国共产党人一直坚持这一目标，从最早的 “共同富裕”到“先富带后富”，再到党的十九届六中全会再次把共同富裕提到一个战略高度。那什么是“共同富裕”？“共同富裕”和“先富带后富”到底是什么关系？它与过去曾经存在的一些极“左”认知和行为是什么关系？如何实现“共同富裕”？对于公共管理来说，能够做些什么？我认为对这些问题需要有更加明确的认识。回答这些问题，正是我学习《决议》精神最大的体会。

一个国家要实现共同富裕，首先需要摆脱绝对贫困的状态，因此让所有人都摆脱绝对贫困的境地是共同富裕的基础和前提。改革开放以来，中国经济实现了快速发展。40多年前中国作为全球第三贫穷的国家，人均 GDP仅有150多美元，这样的发展水平上去讨论共同富裕肯定不现实。这些年的发展让中国发生了翻天覆地的变化，国家人均GDP增长率长期保持在9%以上，当前人均 GDP达到了1万美元的级别。在此发展过程中，我国有超7亿的人口脱离了绝对贫困。尽管当下有6亿多人处在低收入的阶段，但基本上都摆脱了绝对贫困。根据预测，2025年，中国的人均GDP将达到12000美元，届时中国大陆将成为第二次世界大战以后继中国台湾地区、韩国之后第三个由低收入转为高收入的经济体。

40多年中国治理的一个显著成效就是经济的快速发展和社会的长期稳定。何种因素保证了这种发展绩效？《决议》总结了党的百年奋斗经验，其中提到了十个坚持。我认为，百年中国的现代化实际上既是中国国家富强的一个过程，也是国民生活普遍改善的过程。当前继续坚持民生导向的发展理念，就需要处理好“人民至上”与共享发展、共同富裕的关系。党的十九届六中全会专门提到“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕”。这实际上告诉我们，推动共同富裕，解决发展问题是第一位的。分配问题当然也很重要，但不能仅仅依靠分配来实现共同富裕，必须要在高质量的发展中推进共同富裕。这就消除了人们可能存在的疑虑，特别是此次全会召开之前一年多以来的疑虑。应该看到，共同富裕具有丰富的内涵，对它的解读可以形成不同的版本。但《决议》告诉我们，绝对不能把共同富裕理解为劫富济贫、平均分配和财产共有。

公共管理学界有必要从理论层面来阐释共同富裕这一概念，防止一些不必要的误读。我认为共同富裕，或许是对共享发展、共同发展的进一步的推演，它倡导来自不同地区、不同群体、不同行业和不同部门的普遍劳动者之间的收入差距不要过大，努力在发展过程当中构建一个社会成员的共生关系。那么，今天如何定义“共同富裕”？从政策的视角来看，共同富裕这一理念需要通过政策语言清晰表述出来，防止人们产生歧义，防止人们产生疑虑。过去可能有人把共同富裕解读为“均贫富”，解读为“共财产”，还有人凭借历史的联想，把它简化为打土豪分田地、劫富济贫的农民革命思想。这样的解读只会把这个概念纳入历史的逻辑之中，有人专门根据这个逻辑推论和经验证明，如果我们要坚持这几种解读的话，最终会指向共同贫穷，或者重蹈中国历史上王朝更替的覆辙。

两个方面来理解。就价值理念来说，共同富裕体现了人们对富裕生活的向往；同时针对贫富差距的现实，体现了共同的愿望，表现出对下层民众和贫困阶层生活状况的人文关怀。从政策目标来说，共同富裕所支持和强调的应该是社会发展尽可能避免两极分化，避免共同贫穷，具体表现为反映社会成员财富占有状况的基尼系数不应该过大，也不应该过小。为此，共同富裕要求，在自由发展的基础上，凭借税收社会福利保障、政府转移支付等二次分配的手段和基于道德自愿的社会慈善捐赠等三次分配的方式，来调节因为个人能力、制度约束、资源禀赋和发展条件等因素约束而造成的这种贫富差距。同时在政策上主要采取一种社会分配，适度倾斜于低收入者的政策，来实现行业之间、群体之间和城乡之间人们收入的一个相对的平衡。

共同富裕不是一个静态的过程，而是一个动态的过程。富裕本身就是一个相对概念，那些勤于学习，善于经营，富于创新的人先发展起来，呈现出富裕的状态，主观和客观上带动其他人的发展，促进社会的总体富裕水平。在下一阶段的发展过程当中，又会有人先行一步，如此不断递进，这就是一个规律。因此我认为，先富带后富是永远不变的事实，是客观的规律，否则只能是共同贫穷。这也就意味着，当今提到共同富裕，并不能否定先富带后富的说法。社会发展产生差别是自然的过程，政府和社会要提供一种人为的反向机制，促使社会差别不至于过大。文明社会的要求就是这样，既要维持社会发展足够的动力，又要保持社会和谐的基本秩序。总之，新形势下的共同富裕，要把它理解为价值理念和政策目标，同时要认识到共同富裕是一个动态的过程。

共同富裕要有法治的保障。共同富裕的敌人是贫富差距，而贫富差距实际上由多种因素造成。一是人为的制度和政策违背了自由公平的原则，造成了某些群体劳动转化为财富的过程中存在很多障碍。二是经济转型中法治的缺失，导致一些拥有权力和资源的人员，非法侵占财富和机会，成为少数暴富群体，并且在后续发展当中进一步利用资源和机会的优势，排斥他人的竞争。三是自由竞争环境下没有及时合理的调节手段，使得富人越富，穷人越穷。因此，我们既要反对均贫富的这种想法和做法，因为它会导向共同贫穷；我们也不能接受物竞天择、优胜劣汰和适者生存这样的社会达尔文主义的思想和做法，因为它会把人类变成一个动物世界。我们只有选择第三条道路，也就是法治保障下的自由公平秩序，加上保护弱者的人文关怀。所以，为了消除人们对共同富裕的疑虑，我觉得把三组概念串联起来理解是必要的：脱贫攻坚解决绝对贫困的问题，共同发展解决公平公正的问题，共同富裕解决贫富差距问题，通过保护弱者的人文关怀来建立一种良好的机制。

共同富裕一方面靠高质量的发展，另一方面需要合理的分配秩序。无论是发展还是分配，都会涉及制度供给的问题。共同富裕的对立面是贫富差距，而贫富差距的表现就是行业、城乡、地区收入的差距。在财富分配和财富占有方面缩小这些差距，我认为需要国家采取不同层次的制度安排和政策的引导。要有基本的制度保障，基本的制度体系安排要体现这样的原则，即在底线层面上要保持平等公平地对待每一个社会成员，在基本分配上保证最大贡献的原则，在社会分配时保证对特殊群体特别优待。关于行业差距，不同行业收益自然会有差别，而共同富裕并非消除行业之间的差别。因为消除行业收益差别有悖于自然法则，也不利于行业整体的发展。所以缩小行业差别意味着政府部门、行业之间普通人的平均收益不能差别过大。比如说有些特殊行业的企业员工，其收益明显高于其他行业的平均水平。即便在政府机关差别也会有所体现，这种差别主要体现在福利待遇方面。而造成行业差别的主要原因来自两个方面：首先，长期以来政府机关不仅是办事机构，还是福利单位，部门福利待遇不同，导致行业性、部门性的差别；其次，不完全性的市场竞争条件下，一些行业利润高，而这些行业的利润分配没有得到严格的监管。所以，我认为这些问题都需要通过政府制度上和管理上的改革来实现。

城市和乡村的差距是历史制度安排造成的。市民和农民在社会保障和社会福利方面一直就有差别。此外，在现有的环境下，工商产业和农耕产业的财富率也不相同。这种差别是导致城乡差距、收入差距的重要原因。改革开放这些年，农民的自主性提高，在自主经营上有很大的改善。有能力的农民开始从事企业经营的活动，从而发家致富，但这不能从根本上改变城乡之间的结构性差别。所以，从长远来看，要解决这种结构性的差别，需要实现城乡一体化的政策和制度，消除市民和农民在社会财富、创造机会、社会保障、社会福利上的显著差别。

地区差异主要体现在中西部人口、南北方人口收入的差距。这种差异我认为一方面与自然条件有关，另一方面与结构安排有关。财富增长要素的缺乏，制约了西部的发展。过去因为经济不发展，西部地区能力有限，交通、水、电等资源受到限制。这些年中国实行对口支援，促进西部交通、物流、通信、网络等基础设施的建设发展，在很大程度上解决了问题，效果也很明显。

总之，我的基本看法总结如下：首先，共同富裕是一个美好的词汇，它需要有政策语言来限定，避免出现分歧。其次，共同富裕并不是对先富带后富的否定和升级，先富带后富才是真实的表达。回到邓小平时代的话语体系，并坚持这个话语体系是基本的正道。共同富裕更多应理解为共享发展，它的真实表达应该是解决现实当中存在的收入差距问题，要尽可能消除贫富差距。而要解决收入差距过大的问题，制度和政策是最关键的。这些制度和政策应该包括：普遍的而不是特殊的社会福利制度，平等的而不是特权等级制的社会分配制度，开放的而不是垄断的资源配置制度，累进制的税收制度，以及特殊优待社会最底层群体的社会保护制度。这些都是制度改革必须要做的。另外，我同意北大姚洋教授的观点，共同富裕有两个目标，一个是托底，另一个是提升。托底就是为所有人提供必要的社会保障，让民众摆脱对衰老、失业、疾病和匮乏的恐惧；提升就是要提升民众的收入能力，让所有人能够依靠自己的能力获得更多的收入。

那么，公共管理如果介入这一政治话语能够做什么呢？我认为，第一，政策上要努力推进消除特权体制，建立普遍的社会福利保障体系。第二，促进发展，要制定提升低收入者收入能力的政策。第三，利用制度的优势，发挥政府的二次分配功能，包括财政、税收，还要利用公共工程和公共服务等一般手段来解决问题。此外，还要加上特殊手段的应用，比如对口支援、区域协同等。第四，促进政府改革，降低国家运行的成本也非常关键。第五，完善国家财政预算制度，建立共同富裕基金，并且监督使用。第六，要发挥第三次分配的作用，促进社会慈善事业的发展，来解决收入低、收入差别的特别优待的问题。

本文作者：燕继荣，北京大学政府管理学院院长，北京大学公共治理研究所所长。