【202209】黄璜 | 从制度、模式创新打造协同高效数字政府服务

注：本文源自《南方都市报》2022年4月18日

数字政府既要运用数字技术又要发挥数据价值

南都：数字政府作为数字中国建设的重要组成部分，各级政府的数字政府建设正在快速推进。您所理解的数字政府是什么样的？

黄璜：数字政府现在的理解有大有小。最狭义的数字政府就是“互联网+政务服务”和“互联网+监管”。最广的概念则涵盖从国家到社会、从政府到市场、从城市到乡村、从区域到基层、从监管到服务等全部治理领域的数字化。

我不建议对数字政府的形态进行定义，而是要明确它的原则、功能、目标。数字政府的原则就是坚持“以人民为中心”的核心理念，体现在具体的政策理念上，要兼顾效率、公平与安全。从功能上，数字政府既要运用数字技术，又要发挥数据价值，实现政务运行方式的改革，具体说就是政务业务和组织的连接、赋能、协同与重构。从目标上，关键是要提升治理能力，为国家治理体系和治理能力现代化服务。

南都：目前数字政府建设已经发展到什么阶段，政府数字化建设中最为紧迫的工作是什么？

黄璜：我把数字政府建设划分为连接、赋能、协同与重构四个方面和四个阶段。这四个阶段不是截然分开的，不同地方进展不同，有些地方也可能同时实现。我主要是从整体上来说，现在基本完成了连接和赋能阶段，正在向着协同和重构阶段发展。

协同是当前比较迫切的建设任务。现在，信息化系统可以说已经比较普及了，尤其是数字化发展相对发达的地区，但在地方治理，尤其是基层治理中还有很多问题，集中表现在如何赋能协同方面。

换言之，现在已经有各种各样的信息系统来提高各自的业务办事能力，但原来在协同方面存在的问题没有得到解决，而且还在不断出现新的问题。比如，过去基层干部面对一线的问题，主要靠经验，可以有自己的裁量，知道如何和其他机构、服务对象等相互磨合、建立合作。现在有了各种信息系统，各类数据逐步被集中起来，确实能起到加强监督、赋能决策的作用，但是也可能让基层干部束手束脚，做事不敢创新，不敢发挥主观能动性。因此，怎么才能既形成一盘棋，又要能发挥主观能动性，这个是非常需要研究和解决的任务。

协同要为不同主体互动、对话建立更便利渠道

南都：《“十四五”国家信息化规划》提出“打造协同高效的数字政府服务体系”。怎么理解这里所说的“协同”？如何“协同”，有哪些协同路径？

黄璜：从规划来讲，强调的是数字政府服务体系，这里讲协同，主要是从政务机构的角度讲，主要体现为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。“一网通办”“一网统管”“跨省通办”都是具体路径，技术上关键是要实现数据互通。

从学术上讲，我们理解的协同更宽泛。协同是不同主体之间的合作，不仅包括政府机构之间的，也包括机构内部的，以及机构与社会组织、企业等其他主体，以及服务对象之间的协同。

所以我们讲协同，有行政式的协同，也有网络式的协同，后者就是指政府与社会组织、企业、公众等共治共建，共同管理公共事务。因而从路径上讲，协同就不仅是实现数据共享，还要为不同类型的主体之间的互动、对话建立便利、可靠的信息渠道。

南都：您曾说数字政府建设的关键在于对各类治理主体间信息资源配置的优化。而数字化治理的核心是全社会的系统互通、数字化的全面协同。具体怎么操作？

黄璜：全社会的信息系统实现互通，这个很难实现，不是一个真命题。我说的信息资源配置优化，是一个理论观点。我的意思是，数字化让信息从原有的物理的或者社会的实体中脱离出来，形成相对独立的流动性，或者说释放了信息的流动性，这样可以实现对信息的重新配置，从而带来新的价值。

比如，决策者、管理者还是服务对象，和过去相比，可以获得更多的信息。再比如，数据开放，就是把原来“深藏”的政府数据，拿出来和社会共享。这些本身就是资源优化，但不是说系统之间的互通。

还有比如企业的数据如何向政府共享？这个问题有争议，要靠法律来解决，关键也不是技术系统的互通。发达国家已经有立法实践，我们也在调研。

协同最终目的还是要提高治理的能力问题

南都：地方政府在推进数字化治理协同需要做什么？如何破解数字化治理中的协同困境？

黄璜：首先还是一个认识问题，不能简单把数字化治理协同，仅看作是技术问题，而需要认识到协同还是业务问题，从根本上说是社会问题，是人与人之间、机构与机构之间的关系问题。不是为了协同而协同，协同最终目的还是要提高治理的能力。

其次，协同要打破固有的边界，那么很大可能要和既有的制度发生冲突。一方面当然要依法依规来组织协同，另一方面也说明协同问题还要通过制度上的改革来解决。要从制度上、模式上去创新，去规划设计不同场景下的协同方案。

再次，协同系统和过去主要面向业务的信息系统建设不一样。面向业务的系统，面临的问题和任务通常是规定的，只要按照特定流程处理就可以。协同的问题却是开放的，没有完全固定的处理流程和模式，需要针对不同问题，有不同协同方案。一方面需要有更便利的手段，另一方面也需要相关人员能够有意愿，有能力运用这些手段。

最后，技术确实可以为实现更好的协同提供能力，但数字化协同也不是一天建起来的，背后有大量工作要做。比如，要解决流程和事项的标准化问题。我们现在也在参与一些地方做事项梳理工作，工作量非常大，说到底这些都是业务上的问题，不完全是靠技术来解决。

南都：数字政府建设已经探索出不同经验，例如“一网通办”“一网通管”等等，政府公共服务效率得到极大提升。在您看来，哪些地方数字政府建设较得好？广东数字政府建设有哪些亮点？

黄璜：各地确实都有不少好做法。从整体上来看，广东、浙江的实践会更突出一些。广东的亮点，我想一个是从体制上来说，政数局和数字广东的设立，是具有开创性的，虽然对这个新事物有争议，但是我认为，一方面他们自己也在不断调适，另一方面我们必须要认识到，这些都是改革必须要走的路，不去尝试，就不会有经验。从机制上说，粤省事、粤政易等几个覆盖全省的协同平台，还是具有较好的反响的。

本文作者：黄璜，北京大学政府管理学院副院长、教授，北京大学公共治理研究所副所长，北大-开普云“数字化转型”联合实验室主任。