【202401】韩啸 李静怡 汤志伟 | 超大城市运行中的数字人应用：实践效果、潜在问题与优化路径

注：本文系《北大公共治理研究》投稿文章，注释和参考文献未摘录。

“大城市病”衍生出的各类城市问题是阻碍城市治理效能提升的“拦路虎”。以上海市为例，全市基层事务受理中心年度办件量超过1200万件，巨大的工作负荷与人手严重不足的矛盾构成当下城市运行的日常图景与问题焦点。如何缓解工作压力、提高服务质效，让人民群众的获得感、幸福感、满意度不断提升，成为目前超大城市治理重心所在。各国政府广泛应用以人工智能、区块链等为代表的新兴技术并取得不错的治理效果。我国政府高度重视新兴技术的应用，习近平总书记多次强调“把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行”，为城市运行高质量发展指明了方向。

当前我国一些城市开始借助数字人技术，对服务工作进行创新。例如，深圳龙岗区政府“数字人”采用语音拟人化的多元交互手段，提供政策解读、手语播报、在线访谈等服务。面对这些实践创新与多元应用，不禁要问：数字人技术对城市运行带来哪些改善？存在哪些制约数字人技术功效发挥的阻碍因素？为回答上述疑问，笔者以我国10个超大城市（上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉和杭州）为对象，通过调查研究摸清这些城市应用数字人技术的实践现状，发现存在的具体问题，针对性提出优化建议。

上海、深圳、广州、天津、杭州这5个超大城市借助数字人技术提供“7×24小时不打烊”服务，数字人适应岗位多、办事效率高，能够替代或辅助人工处理重复性的常见业务，减轻政府部门行政成本和工作负荷，“持续在场”的服务模式解决了群众“上班没空办、下班没处办”难题。此外，数字人服务态度好、稳定性强，能够降低操作差错率和服务摩擦风险，进而改善服务效率和水平。

传统的政府信息传播生态存在内容晦涩难懂、渠道不畅通、发布不及时等缺点，数字人视频则具有高度人性化表现、规模化连续生产、一键多平台发布等优势，10个超大城市普遍应用数字人从事咨询播报、政策解读、新闻发言等常态化信息发布工作；其中上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、东莞、杭州探索运用数字人技术将政策公文转换为更为生动具象、通俗易懂的解读语言和场景，以降低受众理解和接受门槛、提升政策传播效果和认同度。

图1 深圳龙岗区数字人进行政策解读   

上海、深圳、广州、天津、杭州探索使用数字人无缝对接政务服务自助问询、业务办理、智能导办等场景，连通政务大数据平台实现办事诉求“一触即达”“一次办理”。在沉浸式的多轮对话中，数字人结合海量政务数据对用户特征和交互内容进行智能分析，提供千人千面的个性化回复方案。上海、北京和深圳的数字人应用还面向残疾人、老年人等特殊群体提供多语言转译、手语翻译等无障碍服务，进一步破除使用性“数字鸿沟”。

图2 上海数字文旅中心办事大厅数字人提供“一网通办”服务

上海、深圳、广州、天津、武汉、杭州借助数字人技术促进政民互动畅通渠道、拓展形式。数字人技术摆脱“人机化”的冰冷感和僵硬感，以趋近真人水平的外观形象、行为表达、思想交互和更细致的体情察意能力，给公众带来“有温度”的沉浸式对话体验；深圳市龙岗区还以数字人代替新闻记者，打造虚拟现实交互并存的主题访谈全流程实景，为政民“面对面”交流互动提供更直接、更直接的途径。

我国在推进数字人建设方面缺乏统一的战略规划和顶层设计，现有的数字人应用是超大城市各地区各部门“自上而下”自主探索的产物，尚未建成市域层面的数字人应用，循此路径容易产生信息孤岛、数据烟囱、重复建设等现象；也并未在国家层面明确数字人建设的归口管理部门和职责分工，现由各地相关部门分头管理的推进模式存在政出多门、条块分割、推诿扯皮等弊端。

推进数字人在超大城市运行中标准化、规范化应用，缺乏围绕技术、数据、服务、管理、安全等方面制定统一的标准体系。一方面，政府相关部门和参建企业“定制开发”，给系统兼容、数据共享、互联互通等带来障碍；另一方面，规范管理和安全保障体系的缺失，使得数字人技术应用的审查与监管工作缺乏有力抓手，存在未经授权违规使用、用户数据滥用等潜在风险。

我国超大城市数字人技术的深度使用和智能化水平有待提高，仅有三分之一左右的数字人应用实现了智能问答、事项办理等双向互动式服务功能，如重庆和东莞的数字人应用还停留在提供信息播报、知识宣讲等服务的单向使用阶段。数字人赋能超大城市运行的应用场景设计规划不足、开发不充分，多集中在政务、文旅和宣传等领域，还难以覆盖持续释放的城市管理服务场景需求。

首先，据调研发现我国超大城市数字基础设施建设水平参差不齐，支撑数字人落地应用力度不足，阻碍应用规模化普遍推广；其次，为政府提供数字人技术开发与制作的服务商较为分散，包括支付宝、百度、开普云、拓尔思等企业，所采用的底层技术架构各不相同；最后，数字人的运维管理模式有待完善，作为需求方的政府和技术供给方、设施运营方等多主体间的责任分工和协作关系不明确。

一是从国家层面制定可实施、可操作、可推广的顶层设计方案，围绕数字人建设的总体架构和主要任务等方面作出统一部署；二是发挥组织领导推进机制的积极作用，成立数字人建设工作领导小组，明确相关工作的管理部门和职责分工；三是采取“先试验后推广”模式开展试点示范工作，鼓励超大城市立足地方实际和资源禀赋先试先行，总结推广先进经验做法。

一是研究设立全国数字人应用标准化技术组织，统筹规范与指导协调数字人技术标准体系建设工作；二是围绕基础通用、数据资源、平台设施、场景应用等方面，建立健全包括综合标准、基础标准、通用标准等在内的技术标准框架设计和建设指南；三是为确保数字人应用合法合规建设，应建立常态化审查和监管机制，有序开展授权审查、安全评估、伦理论证等工作。

一是加快数字人技术研发与成果转化，突出政府统筹和企业主体，支持和鼓励多元主体协同创新、深化政产学研合作；二是推进数字人安全防护与风险管控技术研发工作，有效防范数字人技术带来的潜在安全风险；三是面向公众需求和治理难题，加快拓展创新性应用场景，加快数字人技术与各类城市管理服务场景深度融合，以场景创新促进数字人关键技术和系统优化升级。

一是系统优化数字基础设施布局与建设，为数字人应用大规模落地提供强连接网络设施、高性能算力设施和高质量终端设施等；二是明确承接政府数字人项目的技术服务商的资质条件，确保数字人高标准、高质量建设；三是完善政府数字人的运维管理模式，明确相关责任主体在数字人设计生产、运行使用、安全维护等全生命周期管理中的具体职责与任务。