注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一，部分内容刊载于光明网-理论频道
【摘 要】落实“六保”任务的核心在于把握好“三保”，而“三保”的关键抓手在于财政。减税降费的政策和新冠疫情的爆发，让一些地方的基层财政愈发陷入困境。抓“三保”和稳发展的双重压力得原本在困境中“泥泞前行”的基层财政“雪上加霜”。一些欠发达地区不但已然过上了“紧日子”，甚至还要面临即将“揭不开锅”的窘境。这非但暴露出了我国现有财政体系所亟待解决的重大问题，同时也呈现出我国财税体制改革下一步值得努力的方向。本文试图从收入、支出和转移支付三个方面入手，描绘疫情冲击下基层政府所面临的财政困境，并提出相应的对策和建议。
【关 键 词】疫情冲击，地方财政，公共收支，转移支付，应急管理
一、基层财政状况：历史沿革与疫情冲击
（一）基层财政收入
基层财政收支矛盾自分税制改革以后一直存在，并随着减税降费政策的实施呈加剧趋势，加上本次疫情冲击，使原本紧张的基层财政更是“雪上加霜”。
首先，从税收收入来看，“营改增”之前，营业税作为一项地方税，主要对第三产业征收，由地方全部保留，是地方政府一般预算收入的主要来源。2016年全面实施“营改增”后，营业税改征增值税，地方的分配比例随之从原来的25%上调为现行的50%。尽管这看似为地方政府保留了更多财力，但是在以第三产业为支柱的地方，其一般预算收入会承受大面积的削减。再加上一些省级政府也参与了市县增值税的分成，因此导致基层政府分配到的一般预算收入进一步减少。例如，甘肃省级政府的增值税留存比例为15%，宁夏自治区政府为40%，广西自治区政府为20%。
然后，再从土地出让金来看，国有土地使用权出让的收入是支撑地方财政运行的重要组成部分，即所谓的土地财政。例如，在2019年，土地出让的收入占地方本级公共收入的52.9%。根据财政部所公布的全国财政收支数据，我国地方国有土地使用权出让收入除了在第一季度出现了下滑，在3至9月仍然实现了大幅度的同比增长。从整体来看，这似乎意味着尽管税费收入的降低加剧了地方的公共收支矛盾，可是基层财政依然可以通过变卖土地来增加财政收入。但是，如果深入分析这一现象，则会发现实际情况则不容乐观。
我国经济发展长期以来呈现出地区间的不平衡，发达地区与欠发达地区之间的经济存在着较大悬殊。一些发达地区，比如北京和上海出现大面积的“拿地热”。但是，这些地方是不具有代表性的。如果我们反观其他地方，尤其是欠发达地区，土地成交宗数、出让面积或是土地出让金都呈现了大幅度下降。例如，在1-2月，江苏省无锡市土地成交宗数同比下降45.45%，且土地出让金同比下降77.92%；福建省漳州市土地成交宗数虽同比增长22%，但土地出让金同比下降了84.08%；合肥市土地成交宗数同比下降14.29%，土地出让金同比下降43.12%.长期以来对土地财政有高度依赖性的基层财政在疫情冲击下难以为继。由于地方的土地需求出现紧缩，不少较为困难的地方甚至出现了“一块地都没能派出去”的尴尬局面。
最后，从减税降费政策来看，虽然减税降税费政策从长远来看具有保护市场主体、培育稳定税源的政策效应，但是减税降费政策的实施，无疑会在短期内减少基层财政的收入。据统计，2019年我国实现了减税降费2.36万亿元；2020年前三季度减税降费共累计达2.09万亿元。在此基础之上，又由于疫情对经济的破坏，2020年地方本级公共收入出现了连续下滑，第一季度同比下降12.3%，前二季度同比下降7.9%，前三季度同比下降3.8%。
总的来说，上述三个因素，即制度性的财权上移，政策性的减税降费再加上突发性的疫情影响同时作用，导致基层财政所面临的公共收入紧缩可谓是空前的。但基层财政还要直面公共支出中关于“生存”和“发展”的双重考验。
（二）基层财政支出
疫情冲击下的基层财政在公共支出中体现在两大方面：一是要保“生存”，即地方政府要落实“保基本民生、保就业和保市场主体”的“三保”任务；二是促“发展”，即地方政府为促进经济发展而进行的基础设施配套等建设。自从减税降费政策推行以来，财力的匮乏使得基层财政往往难以同时兼顾“生存”和“发展”。在财力薄弱的地方，财政部门只能“看菜吃饭”，在完成工资发放和债务履行之后若有结余才能再顾及经济建设。
今年3月份，财政部在《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》中强调，要求地方“压实‘三保’保障责任”，同时对于“三保”支出预算的缺口要及时予以调整或调剂来补足。这将“三保”的优先性提升到了地方财政支出顺序的首位。但“三保”这一项刚性支出本身就足以让基层财政陷入生存和发展的两难选择之中。就其中的社保缴费而言，在2019年上半年发布的《降低社会保险费率综合方案》中，原本全国平均在20%左右的社保缴费比率被下调至16%。然而，减收不能减支，2019年全年财政为此额外承担了逾3800亿元。另外，在财政薄弱的地方，工资发放也不容乐观。比如《瞭望》记者就曾披露，中部地区某市辖区财政局因财政收入滑坡，而不得不迟延发放5月份的工资。一些地方的基层财政已然“吃不上饭”，必须靠上面的转移支付才能维持基层的运转。
在艰难“求生存”的同时，基层财政还不敢松懈“谋发展”。今年的国务院政府工作报告未对GDP增长下达明确指标。尽管如此，地方政府围绕GDP开展的“晋升锦标赛”仍在悄然进行。在调研中，一位西部地区的县级财政官员曾向笔者坦言：“我们内部还是设置了GDP增长目标”。这一目标的实现，又需要财政拿出相应的资金来进行配套以确保项目的实施。这也并非个别现象。此前，《半月谈》记者就曾报道，多位市县财政局长连声叹息“自己是当地近10年来‘最难当的财政局长’，一边要‘三保’，一边还要投钱稳项目、稳增长”。
为什么地方政府即使没有来自上级对GDP指标明确要求的情况下，仍然会主动追求经济增长指标？这是因为在国内疫情已经基本得到控制的今天，怎样恢复经济的运转成为了领导干部面临的新考验，经济复苏造就了“锦标赛”的“新赛场”。倘若能在疫情的影响后仍然能够避免经济的负增长，甚至是实现快速增长，这对于地方政府领导干部来说无疑是一项值得追求的政绩，故地方政府具有主动寻求经济增长的内在动力。所以，地方政府经济增长竞赛的现象仍然存在。这也就意味着基层财政还得承担相应的支出，为经济增长保驾护航。
总体而言，公共收入的锐减，公共支出的增加，基层财政陷入前所未有的窘迫境地。在一些经济发展较为落后、对转移支付较为依赖的地区，种种应急措施开始被尝试。
二、基层财政的应急措施：清理结余及盘活存量
面对严峻的公共收支矛盾，基层财政采取的措施主要是盘活存量，挖掘一切可以利用的资源。首先，是全面地清理及整合现有资金，将连年结转在各单位账户中结余的、闲置的资金化零为整。但在一些收支矛盾较为突出的地方，这笔结余存量在巨大的财力缺口面前明显不足。在笔者的调研中，某地市的一位财政局长在访谈中曾感叹道：“8月份我们财政组织了对270多个单位的全面清理，找到结余资金7千多万，但这在需要平衡的30亿财力缺口面前简直是杯水车薪。”
为了进一步弥补财力缺口，将资金及时筹措到位，一些基层财政开始采取其他举措以盘活存量，例如对于一些往年收费不规范的公共设施开始规范化地有偿使用。或是将之前批给开发商的、一直未开发的土地收回，由地方政府自行开发后再次进行出售。但这些都只是临时性的举措，并且国有资产也是有限的，这种措施不具有可持续性。因此有的基层财政开始尝试资金垫付以求解决眼下的问题。例如，中部某县主要负责人表示，春节前请求省里下达了3的月份转移支付资金，但实际上早在2月份就已经花光了。这些做法尽管能在短期内缓和财政收支矛盾，但只是延缓收支矛盾的权宜之计，并没有从根本上解决问题。
以上这些应急措施，直观地看是应对减收增支对基层公共收支矛盾加剧的无奈之举，但本质上是中央与地方之间的事权和支出责任的错位。关于央地的支出责任比，一个常被引用的数字为15:85。梳理财政部发布的2020年全国前3季度收支数据可以发现，地方和中央的本级一般公共预算比值为1.16:1，而地方本级的一般公共预算支出是中央的6.14倍。同时，从2019年财政数据来看，我国34个省级行政单位中有23个地方的财政自给率——即本级公共收入与公共支出的比值——不到50%。这就意味着，超过2/3的地方财政，都需要高度依赖上级乃至中央的转移支付资金，才能履行提供公共资金落实“三保”任务和其他保障基层公共产品提供的职责。但是，中央的转移支付能纾基层之困吗？
三、对特别直达支付资金的慎思
为了应对新冠肺炎疫情和落实“六保”任务，财政部将新增1万亿的财政赤字和新发行的1万亿抗疫特别国债，共2万亿资金转移至基层政府，并建立了特殊转移支付机制以确保资金直达基层而不被截留挪用。截止10月底，除了由税务部门精准执行用于支持新增减税降费的3000亿资金外，属于直达管理的1.7万亿特殊转移支付资金已经形成了逾70.9%的实际支出，达1.198万亿元。在感叹特别资金执行效率如此之高的同时，仍需要我们审慎地看待以下几个问题：
第一，对于特殊转移资金的本身，基层财政既有“远虑”，也有“近忧”。首先，抗疫特别国债的债务责任分摊是一个值得关注的问题。此次1万亿抗疫特别国债，主要以10年期为主，其中，中央所承担的债务责任是全部利息加上30%的本金，剩下70%本金的还款责任是由地方政府来承担的，而债务的履行又是政府的刚性支出。尽管中央用自己的名义来为地方政府举债，从而降低违约风险，但是最终大部分的债务还是要地方政府自己来偿还。再考虑到基层相应财权的缺失，这就很有可能为未来的基层财政收支失衡留下隐患。其次，特别资金在客观数量上仍难以解决基层的财政困境。尽管1.7万亿的直达资金看似体量庞大，可如果考虑到我国县级基层政府的数量多达2856个，那么平均下来每个县级财政也只能得到5.95亿左右的转移资金。笔者在此前多个基层市县的政府调研和访谈过程中，“杯水车薪”被不同地方的财政负责人反复提及。以西部某县为例，当地财政因落实“三保”支出任务所造成的财力缺口大约为15亿，而该县所收到的能够用于弥补财力缺口、支撑“三保”任务的一般转移资金只有1.73亿左右。
第二，通过一般转移的资金由于其相对于专项转移的比例较低，基层能用于弥补财力缺口或根据实际需要统筹使用的资金不足。在宏观数据方面，2015年，国务院提出将一般性转移支付占比逐步提高到60%以上，专项转移的个数从2013年的220个被压减到2016年的94个。资金数量方面，2015至2020年，一般转移和专项转移的比值从1.36:1攀升至9:1，前者的占比从58%上涨到84%。这样看来，一般转移支付似乎已占到绝大部分，但是，在笔者的调研中发现，基层财政所实际收到的转移资金情况却有所不同。例如，在东部某县，当地一年所获得的转移支付资金为30亿左右，从形式上来看，一般转移支付的比例占比基本上达到了国务院规定的60%的要求。但是，实际上当地财政可以根据当地的实际支出需要来统筹使用的资金只有8亿，剩下的22亿则只能用于既定用途。又如，在中部某县，当地一年所获得的30亿转移支付资金中，仅有不到6亿能够统筹使用，约占20%；并且，当地收到的针对此次疫情的3.6亿特别资金中，能够用于弥补财力缺口的只有1.1亿。之所以存在这样的差距，是因为基层所收到的一般转移支付资金中，有一半以上也同样被设置了既定用途，包括城乡居民医保、劳动就业、社会保险和农田建设补助等。因此，虽从明面上看，一般转移支付的数量确实占到了主要部分，但从事实上看，留给基层财政根据实际需要能够统筹使用的部分偏低，一般转移支付的占比提升还有待进一步落到实处。
这次特别国债形式转移的直达资金，按规定主要是用于公共卫生基础设施的建设，而此前抗疫人员的经费和补贴产生了很大一笔支出，但专款专用的特别国债是不能用于平衡这一缺口的。的确，梳理财政部的政策文本会发现，特别国债的用途涵盖两类领域：一是公共卫生体系、粮食和能源安全等12类基础设施建设；二是减免房租、困难群众补贴和贷款贴息等6类抗疫相关支出，而后者是没有明确包含抗疫人员经费这一项的。此外，从财政部11月12日发表的最新进展来看，特别直达资金中也有4500亿元被用于保障重大项目的建设。从如此大体量的公共资金用途中，可以看出我国对于应对突发公共事件的决心和努力。但是，在一些疫情影响相对较轻微的地方，大部分的公共资金要投入到公共卫生基础建设中，势必会影响到短期内把公共资金用到更紧迫需要的领域，严重影响公共资金配置和使用效率。因为“上面已经戴好了帽”，这笔资金也不能用于弥补由减收增支带来的基层财力缺口。一般来说，基础设施的投资是可以带来资本收益的，但由于这种收益的滞后性，依然无法解决基层财政眼下的短期困难。
第三，即使是通过专项转移的资金，基层财政的使用也面临着“进退两难”困境。首先，在应对突发疫情的紧急状况下，一些项目的申报缺乏足够时间进行充分论证，这就使得一些项目申请下来的资金有可能无法完全匹配其实际需要。例如，一位县级财政官员曾提到，“打个比方，我们一个项目批下来了1亿多的资金，但实际上花了8000多万就足够了，剩下的2000千万只能想方设法找地方给花出去”。这种现象的背后，其实是一个“两难”问题：一方面，直达资金监管系统如果发现资金没有及时按计划拨付到位，系统会立即发出预警，提醒预算执行单位要注意执行进度；另一方面，如果任意地支付资金以完成支出量，又难以通过绩效考核。
总的来说，当基层财政的公共收入只减不增，而公共支出却只增不减，各种应急措施难以为继时，地方财政主要依靠上级的转移支付。然而，通过上述对实际情况的审慎分析，我们不难发现：无论是今年两万亿的特殊转移资金，还是常态下制度规定的一般转移资金或是专项转移资金，都或多或少存在着一些问题。公共收入、公共支出与转移支付的现状三者汇集在一起，共同形成了目前疫情冲击下的基层财政困境。要改变当前这一局面，缓解基层财政收支矛盾，防范地方债务风险，必须要采取多管齐下、多措并举的应对策略。
四、对策建议
1.将一般转移支付的提升落到实处，强化基层资金使用的自主权。
如前所述，现有转移支付的问题在于，尽管宏观数据上，一般转移支付占比极高，但是基层财政所实际能够统筹规划的资金份额却较低。这就导致，基层收到的转移资金大部分必须专款专用，难以针对性地统筹满足现实的应急需要或化解眼下的财力困难。而相对来说，地方又对当地公共品的需求具备信息上的比较优势，能够更加了解地方的实际需求，从而准确将公共资金匹配到有效需求上去，提高公共资金的配置和使用效率。因此，将一般转移支付的占比提升真正落到实处、加大地方的资金使用自主权，不仅能有效缓解基层财政困境，更能从整体上提高公共资金的使用效率。
2.保市场主体要“长短结合”。
解决基层财政困境的根本出路是保护市场主体，培育稳定税源。为此，需要实施长期和短期并重的举措。从短期来看，尽管由于疫情对经济冲击很大，减税降费的惠企政策有可取之处。但要注意的是，覆巢之下并非没有完卵。据一些大数据分析显示，一些产业在疫情期间利润非降反升，例如，上半年我国规模以上互联网企业业务收入同比增长14.1%。较为突出的，如TCL旗下的雷鸟科技，第三季度除税后净利润同比增长近3倍。对于这部分产业，惠企政策的经济效应相对而言要小很多。因此，如何实施减税降费政策，是否要结合行业状况来制定更为细致的减税降费措施需要认真研究。“一刀切”的减税降费政策可能会导致财政承受不必要的负担，甚至可能错失原本可以缓解基层财政紧张局面的良机。
从长远来看，保护市场主体需要转变地方政府自身观念，加强地方政府的服务意识，创造适合企业持续发展的营商环境。通过结构性的减税降费措施，吸引优秀的企业来地方发展。这样才能扩大税基，培育税源，最终反哺地方财政，促成经济发展的良性循环。
3.探索建立常态化的应急时期央地税收分成调整机制。
今年3月份的国务院常务会议上表示，为了确保基层在减税降费背景下的“三保”资金保障，从3月1日至6月底，阶段性地提高地方财政留用比例，增加在疫情的特殊时期地方政府可支配的财力。这一临时性的调整为特殊时期下的基层财政渡过难关奠定了重要基础。同时，考虑到政策制定的严肃性，建议不仅要探索常态化的应急时期央地税收分成调整机制，而且省地税收分成比例也应同步调整。这样做一方面是可以更好地应对诸如新冠疫情等突发公共事件的冲击，减少转移支付在执行过程中造成的无谓损失等行政成本。另一方面，常态化的税收分成调整机制能为地方政府带来稳定的预期，从而预防地方政府在财政困境下可能采取的“病急乱投医”等无奈之举，实现对应急事件的有力、有序及有效地管理。
4.合理发行可转换债券，防范地方政府债务集中到期风险。
地方政府不仅要应对尖锐的基层公共收支矛盾，同时还亟需采取一定措施来周转因还债期过于集中的债务压力。我国当前地方债务规模庞大，且陆续临近还款期限。截止2019年11月底，地方政府债务余额多达21.33万亿，地方政府债务偿还期集中在2020至2024年，到期金额为2.08，2.67，2.74，3.47和2.59万亿。为此，建议继续发行可转换债券来借新还旧，以债务置换、重组、展期等方式，用时间换空间，减轻还款高峰期下地方政府的债务压力，防范债务违约风险。
5.调整中央和地方财政关系，建立与突发公共事件等级相匹配的中央与地方事权和支出责任制度。
解决疫情冲击下的基层财政困境，是对我国中央和地方财政关系乃至国家财政治理体系和治理能力的一场考验。究其根本，是由于基层财政担负了过多的支出责任所导致的。通过研究中央和地方有关应急事权和支出责任的相关规定可以发现，其主要内容大多是原则性、抽象性和概括性的，缺乏现实可操作性，导致应急事权下移，使地方政府承担过多的应急支出责任。因此，建议国家要根据突发公共事件的影响程度，并遵循受益原则和效率原则来制定相应的划分细则，建立科学、合理并与各级政府财力相适应的中央和地方应事权和支出责任的财政管理体制。
本文作者：苗庆红，北京大学政府管理学院副教授，北京大学公共治理研究所发展委员会委员；钟明熹，北京大学政府管理学院博士研究生。
