注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。
自武汉疫情爆发和蔓延至全国，北京很快启动了应急响应机制，采取了切实有力的措施。作为一名市民，我感受到了身边的变化，正配合单位和政府抗击疫情，做好防护工作。作为一名多年从事首都问题的研究者，在关注疫情的变化和应对的同时，一直在思考一个问题，如果新冠主战场发生在首都，将会怎样？这里不从操作层面谈，更多着眼于战略层面的思考，着眼于首都，着眼于全国，着眼于未来，着眼于预防。
1.深刻认识现代社会风险的特性，转变思维方式。1986年，德国著名社会学家乌尔希.贝克提出风险社会的概念，在世界学术界引起广泛反响。现代社会风险的特性如下：（1）人为性占主导地位；（2）不可控性明显；（3）非边界性突出。所谓非边界性，主要有三方面内涵：一是空间上的非边界性，即风险不以一个国家内部任何一个行政区划或任何一个民族国家为边界，它会影响每一个人，它会很快发展成全国性和全球性的风险和危机。2003年的SARS和当下的新型冠状病毒都是如此；二是时间上非边界性，即危险的长期潜伏性，不知道什么时候会冒出来，2003年SARS，时隔17年，新型冠状病毒肺炎爆发，谁都无法准确预测；三是社会的非边界性，即主体责任不清楚，风险可能的危害及其责任主体难以确定，它是多个人行为综合的结果，传统的个人安全边界不复存在。
风险的上述特性意味着：（1）风险的预测和评估不能局限于传统行政区划和民族国家范围，对于外生性风险要有充分的考虑和估计；（2）对风险和预防和应对准备应是长期的、经常的；（3）现代风险使每个人都难以置身之外，它使整个社会乃至全球成为名副其实的命运共同体；（4）对现代风险的控制更需要整体思维，更需要区域合作、全国合作和全球合作。
2.将国家公共卫生和公众健康纳入国家安全战略。国家卫生安全是指一种状态，在这种状态中，这个国家的民族和它的民众在面对具有潜在负面健康后果的健康威胁或事件时，能有预防、有保护，有应对，能最大限度减少伤害和损失，尽快恢复社会的正常生活和秩序。一个民族的健康对国家安全具有直接的影响，任何大规模的灾害事件，无论时自然灾害还是大流行性传染病，都会影响一个国家重要岗位人员的健康，会危及一个社会提供食品、水和健康照护的能力，从而危害社会的安全和稳定。反过来，如果一个社会如果面对上述事件时能从容应对，运行有序，这个社会就越安全。国家卫生安全战略致力于在遭遇有可能造成严重健康危害的各类突发事件时，保护整个民族的身心健康，减少经济损失，保持对政府和国家维护公共利益的信心。
这次爆发于武汉的新冠病毒肺炎最终演变为蔓延至全国乃至全球的突发公共卫生事件造成了全国正常生产和生活秩序的中断，对我国政治、经济和社会构成了极严峻挑战，对我国国家安全形成了严重威胁。SARS和这次新冠肺炎病毒事件证明，公共卫生和健康方面的风险对北京挑战最大，影响最严重。首都的政治中心地位和人口规模将会放大这种风险。建议北京市从首都治理体系和能力现代化的角度，从国家安全战略角度，一手抓当下应对，一手谋长远未来，充分吸收这次应对和处置的经验和教训，将公共卫生和健康意识渗透到所有政策体系中，组织政界和学界专家进行前期调研，研究首都国家卫生安全战略相关议题，出台正式的首都国家卫生安全战略。目标是，实现全灾种覆盖、全政府行动、全社会响应、全时段准备。
3.建设更加灵敏、韧性、高效的首都突发公共卫生事件应急管理体系。这次新冠肺炎的应对是对我国突发公共卫生应急管理体系的检阅和考验，有助我们思考如何改进首都突发公共卫生应急管理体系。这里不能进行全面深入系统研究，择其要点，建议如下：
（1）树立风险防控的理念，做好首都城市风险登记和评估（Risk Register）。借鉴英国做法，每两年发布首都城市风险登记，对未来5年有可能发生的各种风险及其影响进行预估，每一种风险登记框架如下：这种风险是什么、可能造成的结果是什么、这种风险以前是否发生过、针对这种风险正在做的工作是什么、你应该做些什么。这种做法的好处是，一来可增强从政府到社会的预防意识，二来有助于早预防、早准备。
（2）重视韧性城市建设，最大限度减少和降低风险（Resilience）。韧性城市已是当今世界城市发展大势。韧性是指一个城市中的个人、社区、机构和制度在面对慢性的压力和严重的休克情形下，能够生存、适应和发展壮大的能力。韧性城市特征如下：包容性程度高-协商和多元主体参与；协同能力强-官产学研民一盘棋；适应能力强-城市设计灵活，有意愿、有能力实施替代性安排；反省能力强-深刻汲取教训，不犯重复错误；资源配置好-有多种资源配置方案；治理能力强-规划、建设、运营和管理能力强，能有效减少和降低风险；备份意识强-有余力储备，能承受突发事件。建议北京市一手抓宏观，借鉴鹿特丹和伦敦等国际城市经验，贯彻总体国家安全观，加紧研究制定北京韧性城市战略，从整体和长远角度引领首都城市发展；一手抓微观，借鉴英美日等国的事务连续性管理（BCM）的理念和做法，通过一系列标准、指导、指南，发动政府和社会企事业单位，依据自身特点，充分考虑到突发事件所可能带来的中断性影响，制定事务连续性计划（BCP），举行相关演练，让有备无患变成一种组织文化和社会共识，确保事件发生时心中有底不慌张，各项事务的连续性在可控、可接受的水平上；
（3） 解构能力要素，提高突发公共卫生事件预防和应对的核心能力(Core Capabilities)。 能力体系建设可分三大类十五种：三大类：一是履行法定义务的能力；二是将所学知识和技巧应用于现实以实现某些目标的能力；三是与多样性的个人、组织和实体共同工作、无缝对接的能力；十五种能力：辖区预防能力、 辖区恢复能力、应急运行的协调能力、突发公共事件信息管理和预警能力、死亡管理能力、信息共享能力 、大众照护能力、对策提出及实施能力、医疗物资管理和分配能力、医疗基础设施“挤兑”下的评估和照护能力、 非药物干预能力、公共卫生实验室测试能力、公共卫生监测和流行病学的调查能力、确保应对人员的安全和健康能力、志愿者管理能力；
（4）将突发公共卫生事件应对的第一个24小时置于重中之重（Acute Phase）。这次武汉疫情应对的惨痛之处在于，前期的怠慢和迟缓导致疫情的蔓延和大爆发，给国家和社会造成难以估量的成本和代价。美国CDC将事件发生后的前24小时称为“刀尖上的24小时”，将其分为0-2小时、2-6小时、6-12小时、12-24小时，每一个阶段做什么都有具体指引。因为时间就是生命，分秒之间决定生命去留和主动权的掌握。因此，建议北京市尽快检讨和重新修订突发公共卫生事件应急预案，使其更具前瞻性、针对性和操作性。
（5）完善突发公共卫生事件管理的制度体系（Administrative Systems） 。借鉴发达国家经验，完善首都公共卫生和健康安全法治体系。建议市人大组织专家进行立法调研，关注公共卫生服务、流行病和灾害防治、公众准备、传染病隔离、减灾与救助、志愿服务等议题，做好法治准备和支撑；重视突发事件管理的规范化建设，建立首都城市标准体系。可优先注意以下标准：风险管理标准、事务连续性管理标准、信息共享和沟通标准、危机管理标准等；由政府发布权威的各类突发事件管理指导、指南、手册，建立突发事件知识传播体系：吸收武汉疫情应对教训，完善首都突发事件管理体制。本着灵活、标准、统一、高效原则，注重新（应急局）旧（应急办）体制的衔接，注重政治能力和专业能力的均衡，优化现行体制机制，重点关注三大方面：一是指挥和协调；二是资源管理；三是沟通和信息管理。
（6）规划和布局首都传染病隔离站（Isolation and Quarantine Stations）。在吸收武汉疫情应对经验教训和借鉴发达国家做法的基础上，在首都机场和北京大兴机场周边、高铁站周边、环京津冀的远郊区，规划和建设一定数量的隔离站，平战兼用，为大规模传染病爆发提供空间和基础设施保障。
本文作者：万鹏飞，北京大学政府管理学院副教授、北京大学公共治理研究所研究员。
