【202008】燕继荣 | 把制度优势转化为国家治理效能

注：本文编自《以制度建设推进国家治理现代化》（《光明日报》2020年3月25日第16版），内容有增删。

制度建设是政治学、行政学经久不衰的话题，通过制度建设推动国家治理体系的现代化，也是政治学、行政学研究中的重要问题。党的十九届四中全会审议通过的《决定》指出，新中国成立七十年来，党领导人民创造了两大奇迹，一是经济快速发展，二是社会长期稳定。这两个奇迹离不开中国的基本制度安排。同时《决定》强调我们的制度优势有十三个方面，未来我们必须坚持这些优势，同时要切实推进改革创新，把制度优势全面转化为治理效能。

一、国家制度与国家治理

广义上讲，制度就是规则、规矩、规章。所谓制度供给，就是定规则、定规矩、定规章，为行为提供自由的边界，使任何个人、组织、团体、机构的行动都受到必要的约束和限制。

对于国家来说，制度就是对发生在国家这个共同体的内部和外部各种事务进行有效管控的手段。国家制度建设的目的在于寻求合理的制度安排，将国家送入长治久安、繁荣发展的轨道，使之不至于因为领袖变更、政权更替而陷入混乱。制度建设是国家治理的关键，良好的制度建设是国家长治久安的保障。

许多研究试图说明“治理”的含义，“治理”和“管理”尽管只有一字之差，但其语义大不相同。“管理”指的是对事务的常规处置，需要依规行事；而“治理”强调的是针对麻烦和问题寻求解决方案，需要多方协商和创新。

国家与国家的竞争重点体现为两种能力的比拼，一个是发展能力，一个是治理能力。治理就是为现实问题提供有效的解决方案，其核心就是对各种行为进行必要的约束，实现权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治。当然，国家治理不等于不要发展，而是要追求可治理的发展，那应该是一种高质量的发展。国家治理的目的是实现国家的善治，就是消除国家发展中的各种风险，保持国家的可持续发展。

二、治理效能是检验制度绩效的标准

党的十九届四中全会总结提炼出我国制度有十三个方面的显著优势。现在的任务是，怎样保持这些制度优势，并让它充分发挥到解决问题的效应上来。中国的一整套制度已经在实践中展现了它的优势，比方说，代表高效性的“中国速度”，应该是举世公认的。集中性、高效性、协调性、持续性就是中国治理的优势。

那么，什么制度体系支撑了这种优势？归根到底，中国的治理优势主要归功于三项集中制度的保障。首先是中国共产党对国家事务实行全面领导,这种制度安排保障中国共产党长期执政地位，并且赋予其在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力，而且也保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持；其次是土地、森林、矿山、油田、海洋等主要资源国家所有以及多种所有制下经济主体市场化竞争,这种制度安排保证国家重大项目和基础设施工程的开展较少因为涉及私有产权而遭遇阻力，又能发挥国有企业集中资源和私营企业发挥市场竞争活力的综合优势；最后是单一制的国家结构和中国特色社会主义行政体制,这种制度安排赋予中央决策体系以较大的权力，对重大事务相关的问题得以实现“下级服从上级，全国服从中央”的“全国一盘棋”式的治理。这三大制度体系在很大程度上支持了国家治理的集中性、协调性、持续性，从而保证各项事务推行的高效性。

这种优势在以往的经济发展中已经显现出来，未来我们应该更多地让这种优势转化为解决社会问题的治理效能。要把制度优势转化为治理效能，有两点值得重视：一是以人民为中心，梳理现实中困扰我们的问题，列出问题清单，并将问题清单转化为国家治理改革的任务清单。二是以问题为导向，提升制度的执行力，发挥制度集中性、高效性、协调性和持续性的优势，以30年倒计时的方式，用5年、10年、15年、20年乃至更长时间，集中力量切实解决人民关切的、长期困扰中国发展和百姓生活的问题。通过现实问题的逐一解决，进一步彰显制度优势，最终实现制度的成熟定型。

基于上述认识，中国政治学和公共管理学界也应该有一个共识，那就是把我们的研究重点放到治理效能的转化上来，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供学理和智力支持。

本文专家：燕继荣教授，北京大学政府管理学院常务副院长，北京大学公共治理研究所所长，北京大学国家治理研究院副院长。