【202013】徐湘林 | 完善我国督查机制 提升国家治理能力

注：本文来源于《中国行政管理》2019年第12期，原文题目为《新时期我国督查制度和运行机制的再认识》，内容有删减。

一、我国督查体制和运行机制的本质和内容

1983年中共中央办公厅发布《关于开展查办工作的通知》，自此我国开启了现代党政督查体制的建设与发展。从1995年到2018年，中共中央办公厅又印发了一系列关于督查检查制度的文件。根据这些文件，我们可以将我国现行督查检查制度体系归纳为几个方面。

首先，从指导思想和总体运行机制上来看，我国督查检查的本质和目的是为了落实中央和各级党委决策。而督查检查工作运行机制又可分为三个主要环节：

第一，责任到位，要根据党的意图，拟定督查检查方案，对整体的督促检查任务进行分解立项，明确责任，督查工作任务落实到具体的地区和部门；

第二，全程监管，在决策实施的全过程中及时掌握动态，跟踪决策落实的整个进展情况，督促落实；

第三，政策反馈，通过考核检查发现问题解决问题，通过督查调研总结经验，搞清楚问题的本质和原因，为上级再决策和把政策落实不断推向深入提供依据。

其次，在督查检查工作的具体运行方面，我国现行督促检查又可以分为工作机制和工作制度两个方面。在工作机制上，

第一，建立了督查检查的统筹协调机制，由各级党委和政府部门主要负责人负责，统筹协调本级和下级组织机构的督查检查工作；

第二，建立了分级负责的机制，各级党委对同级组织机构执行中央重大决策部署的落实情况负责，同时对本级党委重要决策的落实情况进行督查检查；

第三，建立了督查检查的协同配合机制，加强了各级政府、检察审计、新闻媒体与党的督查工作的衔接和配合；

第四，建立了督查检查的动态管理机制，督促检查机构会同有关部门建立工作台账，细化任务分工，明确负责单位，跟踪督办，确保决策规定时限的落实。

在工作制度方面，则建立了限期报告制度、调查复核制度、情况通报制度、责任追究制度和督查调研制度，以提高督促检查考核工作的规范化和流程的科学化。

最后，为了防范和纠正督查检查工作中出现的主要矛盾和较为普遍的问题，中共中央最近提出了克服督查检查工作中的形式主义和官僚主义的工作部署。

第一，通过提高思想认识，明确总体要求，提高中央重大决策和方针政策落实的整体成效。

第二，严格控制总量，通过中央统筹部署依法开展督查检查考核工作，纠正地方层层加码，严格控制针对下级、尤其是基层的督查检查考核项目和密度，实行计划管理。

第三，注重工作实绩，科学合理设置指标，关注地方改革发展的实绩和群众满意度。

第四，树立重实干重实绩的导向，激励干部工作中的敢担当敢作为。

可以认为，这些年来，我国督查体制和运行机制已经基本建立起来，并在不断得以加强，但是，在具体的运行过程中也存在着一些体制和思想认识方面的问题。发展和完善督查检查制度和运行机制，需要提升制度和运行机制的科学化、规范化和制度化的水平。而实现这一目标，则首先要对我国督查制度和运行机制进行深入的理论研究和实践检验。

二、我国督查制度发展完善的理论准备和实践探讨

自中央关于开展督促检查工作的意见以来，督查的理论与实践问题开始进入学者的研究视野，相关学术研究的成果也不断增加。从学科的分类来看，我国督查问题研究是从行政法学和宪政法学开始的。随着公共管理学科在国内的兴起，很多学者开始研究我国地方党政干部绩效考核、政府绩效评估和公众评价政府绩效等问题。而随着中央不断加大力度从严治党、反腐倡廉，我国学术界也开始从政治学的视角研究公权力的运用和制约的问题。

行政法学研究的主要是行政监督和督促检查的法治化和制度化问题，主要是借鉴西方国家的理论和实践，将行政监督作为一种现代政府内部的检查制度进行研究分析。如有学者从行政法学的角度将行政督查看作是政府内部的行政行为，认为应该依照行政法的要求确定行政督查权的法律规范和权力控制。因此，行政督查组织法要与行政法并行不悖，行政督查要符合法律优先、法律保留、职权法定、依法行政和权责统一等原则。根据行政法学的这些原则，一些学者认为，现行中国行政督查尚未实现法治化，行政督查的法理依据、职能定位、实施主体、运行程序和法律责任担当都还没有满足法治化的要求，而法治化的缺失是我国行政督查的问题及其根源。与行政法学领域的规范性研究相比较，公共管理学科研究视角更为开放。如公共管理学主要从政府绩效评估的视角对督查展开研究，把政府绩效评估和督促检查看作是政府绩效形成机制中的有机环节，并赋予其更为丰富的内涵。政府绩效评估研究的兴起是学术界对中央提出的推动国家治理现代化、提高政府管理效率和社会治理能力的回应。其目的是试图借鉴国外先进经验，推动我国政府绩效评估主体的多元化和评估体系的科学化，以此弥补政府内部评估体系对社会回应性和评估公正性及客观性的不足。然而，政府绩效研究却多少忽视了各级政府和地方干部作为被评估考查对象的行为方式。绩效评估更多地是吸取了管理科学的一些成果，把考核对象简单地作为被动的客体，过高地估计了多元评估主体和全方位、多角度评估指标体系的作用。政治学对地方官员的行为研究则弥补了这方面的不足。

这些年来政治学（也包括政治经济学）兴起了对地方政府和官员的行为研究。一些学者的研究发现，我国现行体制的结构和权力配置对地方官员形成了一种特有的结构性约束，权力配置的方式和督查评估考核指标的变化都会影响到地方政府和官员的行为方式。也有经济学家从考核激励机制的一面来观察地方政府官员的行为，他们认为，当中央政府关注经济增长，政绩考核是相对单一的经济绩效导向的时期，地方官员就会通过积极增加地方投资发展地方经济，从而激发官员的经济绩效“晋升锦标赛”。还有一些学者从考核惩罚控制机制的一面认为，当中央政府关注与民众生活息息相关的社会、环境等问题，考核指标结构调整为多角度多方位的政绩考核且难度系数大幅升高时，地方官员的行为就会转为避免风险的理性避责。也有些学者从官员避责现象发生的环境和制度原因来解释督查工作所遇到的问题，认为官员避责并不能简单地归咎于督查问责的不力，还必须考虑到体制性和非体制性风险对官员行为的影响。

总体来说，与督查工作在国家治理中发挥的作用以及督查机制广泛的实践相比较，国内相关学科对于督查的研究还相对滞后，并未形成完整的理论和知识系统。其一，大部分的督查研究只是从规范的视角阐释督查对提升政府执行力和科学管理水平的意义；其二，对督查机制和督查工作存在的问题简单列举，缺乏深入的理论研究，政策建议偏重于西方国家的相关经验；其三，研究重点集中在政府行政督查，而对十八大以来新时期新要求情境下党的督查工作的实践研究不多。

三、新时代督查机制实践的再认识和完善

根据中央办公厅2018年10月印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提到的“四点意见”，我们可以将其对应当前督查工作遇到的突出问题。

第一，督查工作在地方的实践中出现了偏差，督查检查考核指标过于细化，“捡了芝麻丢了西瓜”，忽视了中央重大决策和方针政策落实的整体成效的提高。

第二，地方督查不求有功但求无过，检查考核事项被层层加码，搞反复密集的突击检查，地方和基层不堪重负。

第三，督查工作中的形式主义，使具体的督查工作脱离了促进地方改革发展的实绩和使群众满意的目的。

第四，督查工作中的官僚主义，伤害了地方和基层重实干重实绩的干部，使其工作中不敢担当不敢作为。

我们应该认识到，产生上述问题的原因是多方面的，应该从大的政治社会环境和督查机制运行的实践经验中寻找深层的原因。

首先，从大的形势转变来看，十八大以来，中央决策层提出了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的目标，全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党成为党和国家在新时期的中心任务。新时期新任务给各级党政官员带来了新的压力，官员的行为方式也发生了趋势性转变，从过去的“邀功”为主转变成“避责”为主。官员趋势性避责现象可以从体制性风险和非体制性风险同步增加来找原因。从体制性风险来看，新时期党的中心工作任务艰巨且时间紧迫，在权责分立的压力型体制下政治风险增加，政绩激励下降，导致了越来越多的官员采取避责策略以规避风险。非体制性风险指来自社会转型危机的风险。在我国的现实情况下，许多社会矛盾和冲突被转嫁给政府，转型危机给政府带来了超负荷压力，这也成为产生党群矛盾和政府公信力下降的重要原因之一。此外，信息社会大大改变了信息传递和人们交往的方式，地方政府在处理本地区局部矛盾和冲突中稍有不慎，事件就会通过网络快速传递开来，形成更大范围联动效应，使局势失控。转型危机和风险社会无疑大大增加了地方政府和官员政治风险的不确定性，各级政府疲于应付之余也会选择种种避责策略。

从国家治理的层面来看，近几年来督查机制所发挥的功能愈发凸显，督查对各级党组织和政府的行为及治理实践的影响日益增加，督查机制正在逐步嵌入国家治理体系，或将成为具有中国特色的国家治理体系中的一项制度性安排。然而现行的督查机制要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排，还有很多理论和运行机制方面的问题亟待解决。比如如何在理论层面上定位行政督查的法治化和党的督查工作的统领作用之间的关系问题，以及如何在实际工作中统筹规划督查工作的各项内容。相对于行政督查，党的督查工作的特点决定了督查工作所涉及内容的多样性和复杂性。如党的督查工作包含了从贯彻党的路线方针政策、推动中央和各级党委重大决策、重要工作部署的落实到领导关注的重大问题和重要批示的执行情况等诸多层次和不同领域。如何在理论上理清这些决策的性质、重要性、在全局和整体中的地位和关系，对统筹规划督查工作意义重大。只有结合实践经验从理论上认清和理顺这些关系，明确督查工作内容中的主次顺序、轻重缓急，才能使督查工作张弛适度、虚实结合，避免陷入一提加强就做加法，一提统筹就做减法的怪圈。

另外，督查工作机构是上级决策部门为解决与下级执行部门信息不对称而延伸出来的功能性机构，但在具体工作机制的属性来讲，也属于政策过程中的执行部门，在面临风险的不确定性时，督查组织和人员也具有避责偏好和产生避责行为的可能性。因此，督查工作如要发挥好其政策过程中的综合性功能，不能单靠督查事项具体执行的检查落实，还应该把握下级政府运行和治理整体的实际情况和问题所在，做好上级决策部门的参谋。加强督查工作的这一职能，不仅能增强督查工作的大局意识和整体意识，还能够化解督查组成员避责偏好和避责行为，有益于克服官僚主义和形式主义，提升督查工作的效果。

总之，新时期督查工作任重而道远，只有通过督查体系的不断完善和督查工作方法的不断改进，才能使其成为提升国家治理能力的重要有机部分。

本文专家：徐湘林，北京大学政府管理学院教授，北京大学公共治理研究所理事会理事，北京大学国家治理研究院研究员兼学术委员会主席。