【202011】燕继荣 | 以“全周期管理”理念推进城市治理现代化

注：本文原载于《广州日报》，4月13日，内容有修改。

广州日报：如何看待此次疫情对城市管理、公共治理带来的影响、挑战？

燕继荣：城市生活平时的管理只是反映日常状态，但在非常时期，尤其是面临突发事件、疫情之时，预料之外的事情可能才是真正检验一个国家、地区、城市治理状况的最好时机。一个好的治理体系，不仅能满足日常需求的管理，同时更应该经受得起危机时刻的考验。当下正值疫情时期，无论对国家，还是对地方、城市管理都是一个巨大的检测。疫情带来前所未有的未知数，犹如一场突如其来的考试，在一定程度上，优良的成绩有赖于城市公共资源的合理布局以及公共治理的良善运转，有赖于政府、社会组织、公民等多方主体的合力作用。

我们也看到，今年这场疫情的发生，实际上就像是两场考试。第一场考试考的是对突发事件的应对能力。第二场考试考的是疫情之下如何稳定经济的发展？这两个方面都是“大考”。面对一个全球化病毒，不仅对中国来说是考试，对世界各国来说也都是考试，不管什么政府、什么党派、什么意识形态，终将面临这样的考试。此次考卷统一，几乎每个国家都不能缺考。

这样的考试正点中了我们的短处。这么多年来，我们埋头于高速发展，GDP增长，一个城里人感受到的灾难不过是暴雨让街道成河，，地震让房屋倒塌，交通让城市拥堵，雾霾让城里人呼吸不爽……这些事情有的太过经常，以至于城里人差不多习以为常。人们想象不出还会有怎样的危机，还需要树立什么危机意识。这次来一个“猛的”，一个看不见的病毒，让那么多人染病、死亡，让一个城市几百万、几千万的人们长久地关在家中，让平时热闹喧嚣的城市一下子停顿下来。这个急刹车，考验了市民的心理承受力，考验了居家-出行-检测-医疗-丧葬人生全流程的衔接性，考验了公共物品的储备-生产-供应能力，考验了政府预警-判断-信息发布-地方应对-中央协调-公共服务的系统能力，考验了基层社会和社区自治能力，考验了公民自律、公共意识和规则意识。

广州日报：如何理解总书记提出的“全周期管理”等全新理念？它对我国城市治理的价值体现在哪里？对城市现代化治理提出了怎样的新课题、新要求？

燕继荣：我个人理解，所谓“全周期管理”是一个系统管理理念，即不只注重某一环节或某一局部的管理效果，而是把一个事务看作是一个自始至终呈现周期性和衔接性的发展过程，依此来设定一种全过程全领域的管理方案。从实际情况来看，如果不制定全周期的管理目标和系统方案，则可能出现顾此失彼的局面，或者因为某一个小环节的问题就会导致整个链条的崩溃。“全周期管理”理念强调的是，我们的城市生活、社会生活、国家生活必须是全面、细致、环环相扣的，每一个流程都不能疏忽。如果某一流程有所疏忽，势必影响全局。

运用这一理念来重新评估和审视城市治理，就不难发现，这么多年以来，我们可能并没有对城市治理有太多人为的提前设计，更多是走一步算一步，大多时候城市的生活管理都是应对性的，在应对城市各种各样的需求之上，一步一步得到发展。所以，“全周期管理”理念对城市现代化治理提出了新的要求，更强调了顶层设计的重要性，而开展顶层设计必须要有系统思维，通盘顾及每一个方面可能潜在的风险并加以化解，以保持城市治理的正常状态。

广州日报：据您观察，疫情防控之下，各地在城市公共治理方面有哪些成功的新尝试和创新经验？

燕继荣：目前来看，很难判断哪个地方做得特别好，关键的问题是，一个城市的社区治理状况在很大程度上决定了我们疫情的防控效果，同时，城市的应急化反应能不能够及时、到位，也在很大程度上决定了疫情防控能取得多少绩效。我们看到的更多是不足，还很难说有什么成功。所谓成功也不过是少一点损失而已。我们更应该总结的是教训，比方如何避免市民产生普遍的恐惧心理而造成各种“挤兑”或“抢购”；如何及时形成分区-分类-分层管理的分而治之大格局，尽早结束无效管理和无人负责的局面；如何保持城市基本功能的正常运转；如何实现企业的及时转产，克服急需品供应短缺，等等。

广州日报：近几年，全国各地纷纷加大智慧城市建设步伐，以期提升城市综合治理能力。此次疫情防控中，智慧政务、智慧医疗、智慧教育等都得到更广泛应用。您认为，这对智慧城市建设、城市公共治理的推进，有着怎样的意义和启示？

燕继荣：智慧城市建设对城市公共治理的推进，在此次疫情防控中也有不少体现。现在强调智慧城市的治理，即利用大数据进行综合分析，进而提出相应的政策措施，这是一个好的方向。另外，利用网络技术、信息技术，开展网上办公、视频会议、网上购物、在线申请、网络教学等活动。关键问题在于，遇到特殊时期，容不得有太多耽误的特殊情况下，一个城市应该怎样治理，这确实是一个新的话题。如果说大数据、智能治理在过去算做锦上添花，那么，在疫情防控过程中，这些就变成了必须之举，比如通过更多智能化的服务取代人工服务，避免人际接触；比如对于疫情中的检测，各国、各地区有各种流程的设计和手段；再比如通过移动手机实现个人行程审查。诸如此类，都反映了遇到类似问题时，新型城市治理如何更好地应对。

广州日报：疫情考验下，城市公共治理还存在哪些短板和问题？还需要在哪些地方下大力气？

燕继荣：这场来势汹汹的疫情，对于城市现代化治理体系是一次极大的挑战，但也促使城市管理者补短板、强弱项，着眼于长远，积极应对城市治理出现的新挑战和新要求。疫情突发，暴露了我们疾控中心、医院一些防御物资储备的不足，这是今后城市治理中必须要考虑的。同时，城市建设当中，要实现一些城市建筑物的功能多样性，随时根据需求适时调整，发挥其潜在的功能，而不是疫情发生以后，临时匆忙找一个地方赶建。比如体育场馆等公共设施，就可以保证其功能的多样性和功能调整的即时性，日常作为一个体育场馆，必要的时候，则可以在短时间内转化成一个方舱医院，这些都是城市现代化治理中需要综合考虑的。此外，以大社区为单位，配备市民服务中心，提供各种可能的应急服务。

广州日报：基层治理是城市治理的重要一环。此次疫情中，社区也是疫情防控重要阵地。对于提升基层治理能力，您还有何建议？

燕继荣：决定基层治理能力主要有两个方面，一个方面是物质因素，比如疾控中心、防疫中心、医疗中心的物质建设方面，必须要有储备，即使没有储备的话，也要实现24小时之内或者短时间之内，马上能够转化成相当的物质条件。另一个方面主要是管理能力，比如当我们必须进行居家隔离的时候，社区管理中要有一支队伍，这支队伍要同时满足很多功能，包括管理隔离、检测记录、特别服务等功能，不至于出现某一个特殊情况的时候，老百姓“呼天天不应，叫地地不灵”。城市治理的根本立足点在基层，只有全面加强基层建设，夯实基层治理的根基，才能不断提升城市基层治理能力和水平。

本文专家：燕继荣，北京大学政府管理学院教授、常务副院长，教育部政治学研究基地——北京大学国家治理研究院副院长，北京大学公共治理研究所所长。