【202014】袁纯清 | 中国贫困治理的挑战及长效机制

一、高度重视我国脱贫攻坚的困难与挑战

今天我国已进入到脱贫攻坚决战决胜、全面收官的关键阶段，习近平总书记强调，“脱贫攻坚不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，从决定性的成就到全面胜利，面临的困难和挑战依然艰巨，决不能松劲懈怠”。行百里者半九十，事情往往越接近成功，越艰巨和困难。要取得脱贫攻坚的完全胜利，同时要巩固脱贫攻坚的成果、建立起解决相对贫困的长效机制，并和乡村振兴战略有机衔接，任务更加艰巨更加复杂。因此我们要保持清醒的头脑，正视存在的问题、困难和挑战。具体表现在以下七个方面。

（一）剩余的脱贫攻坚任务艰巨。目前全国还有52个贫困县没有摘帽，2707个贫困村没有出列，551万个建档立卡贫困人口没有脱贫。这些贫困人口中，老年人、病人和残疾人占比45.7%，而且这些贫困县和贫困村属于贫中之贫，困中之困，贫困程度比较深，脱贫比较困难，属于难啃得“硬骨头”。

（二）巩固成果，防止返贫压力比较大。这主要指脱贫人口中有些是刚刚跨过贫困线，脱贫基础比较脆弱，面临产业风险、健康风险和政策风险。产业风险指的是贫困地区产业不够成熟，没有形成成熟的市场；健康风险指的是一生病就返贫，据调查因为生病原因返贫的超过50%；政策风险指的是目前扶贫力度大，政策性收入占到脱贫人口收入的27.3%，如果扶贫政策断崖式退去可能会导致一部人返贫。国务院扶贫办摸底统计，容易返贫人口有200万，另外还有300万人处在贫困边缘，因此防止返贫任务非常艰巨，应予以高度关注。

（三）突发的新冠疫情带来的挑战。疫情为贫困人口的增收和项目的如期完成带来压力。具体表现在以下三个方面：

1.外出务工人员不能100%复工。据人民日报报道，截止4月3日全国外出务工的2792万贫困人口，只有2242.24万人复工，占比约82%。

2.扶贫产业生产和销售受到影响。受疫情影响，各地畜牧业、农业等销量大减。比如云南花卉销售受阻，陕西苹果、猕猴桃等水果积压200多万吨，造成了一些压力和困难。

3.扶贫公共服务项目开工延迟。比如易地搬迁工程的饮水、道路等项目不能正常开工。截止到4月8日，中西部22个省开工率不足70%，2.9万个扶贫企业复工率达到96.8%。

（四）异地搬迁以后的后续工作任务艰巨。具体包括以下几方面：1.搬迁人口要有产业，要有就业；2.管理体制的建立和健全，管理方式要适应当地的实际；3.配套设施要完善，公共服务要完备，主要指水、电、路、气、网络、学校和医院等；4.适应社区式的生活还需要时日，比如生活方式的变化、生活支出的增加及人际关系的变化。

（五）贫困人口素质的提高十分紧迫。一方面扶贫要先扶“志”，包括观念、习俗和精神状态。从观念上看，贫困地区大多处于边远山区，人们往往安于现状，小富即安，不富也安，依赖思想严重。贫困不可怕，可怕的是把贫困当成一种习惯。从习俗上看，一些地方的群众是今朝有酒今朝醉，没有扩大再生产的观念，而且不讲卫生、人畜同住，导致疾病大量发生。思想上信迷信、信鬼神、宗教观念浓厚。生活中讲排场、讲面子，婚丧嫁娶，浪费钱财，导致贫困。从精神状态看，贫困人口对勤劳致富、发展产业和学习技能缺少热情、兴趣和信心，做一天和尚撞一天钟，消磨时光，懒散度日。另一方面，扶贫要扶“智”，贫困地区贫困人口文化程度普遍较低，缺少就业和发展产业的技能。

（六）形式主义、官僚主义问题依然存在。习近平总书记告诫我们脱贫既要看数量，更要看质量。当前脱贫最大的问题是防止省劲的情绪、疲劳厌倦的情绪以及精力转移。随着越来越多人的脱贫、贫困县的摘帽和贫困村的出列，一些地方出现了工作重点转移、投入度下降、干部精力分散的现象。形式主义、官僚主义屡禁不止，数字脱贫、虚假脱贫仍有发生，个别地方出现的“一发了之”、“一分了之”、“一股了之”的问题都还没有得到完全解决。2019年我国因为这些问题问责了23015人。

（七）稳定脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困问题的有效机制。如何稳定脱贫攻坚成果，实现由脱贫攻坚到结束推进脱贫减贫的常态化工作，建立解决相对贫困问题的有效机制，实现与乡村振兴战略的衔接。这是一个新的课题、新的挑战，需要新的思考、新的谋划、新的思路、新的方法。习近平总书记在3月6日的决战决胜脱贫攻坚座谈会上已经向全党提出这个问题，同时在2020年中央一号文件中也加以强调。

二、着力巩固和发展脱贫攻坚成果，建立和健全解决相对贫困的长效机制

（一）要有明确的工作节点，做到于时推进，做而有序。主要有以下三个节点：1.确保脱贫攻坚圆满收官，全面打赢脱贫攻坚战；2.保持巩固脱贫攻坚成果的过渡期；3.在过渡期中逐步建立起解决相对贫困的长效机制，转型到与乡村振兴战略的有效衔接。这三个节点可以说是三个阶段，既相对独立，又相互衔接。尤其后两个节点具有相关性，前后相连，前者更巩固，后者更稳定，前者更有力，后者更有效，最后进入到机制化常态。

（二）开展脱贫攻坚任务排查的清零，确保脱贫攻坚圆满收官。

1.排查政策落实，脱贫任务清零。包括对有劳动能力的贫困人口进一步落实产业就业帮扶政策，加大帮扶力度；对完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法根据产业就业帮扶脱贫的人口，将低保、医保、养老保险、特困人员救助、临时救助等生活社会保障全部落实到位，做到应兜尽兜，应保尽保，确保剩余人口的脱贫清零；坚持“一生一策”控辍保学政策；全面落实贫困人口参合参保的补贴，落实县域内先诊疗后付费的一站式即时结算等政策，加强慢性病的签约服务和地方病的的防治工作；加强贫困户住房安全的监测，加快易地扶贫搬迁的入住，旧宅基地腾退，着力解决供水不及时、水质不达标等问题，确保易地搬迁户的全部入住；完成危房改造、旧宅基地复垦、饮水安全的留尾工程，确保两不愁三保障，饮水安全问题清零；加快具备条件的村通客车，完成贫困人口养老保险等基本保险的全覆盖，贫困村网络全覆盖，贫困村全部通电，贫困村人居环境保持干净等工作，确保《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》确定的目标任务扫尾清零。

2.排查存在问题，整改任务清零。整改问题必须全部整改到位：长期整改的问题建立长效机制；近期各方面反馈问题要建立和完善台账，拿出针对性措施，逐个打歼灭战；自身排查问题，要在“脱贫攻坚回头看”和“一查一补两落实”基础上持续排查“三精准”“三落实”“三保障”的不足和差距，把问题找准找全，确保问题全清零，工作高质量。

3.排查各种漏点，解决短板清零。包括健全监测预警和帮扶机制。对存在返贫风险的监测人口，及存在致贫风险的边缘人口稳定脱贫；对不享受政策户，因为疫情或其他原因导致收入骤减户或支出骤增户加强监测，及时将返贫致贫人口纳入帮扶范围，确保贫困群众稳定脱贫，在出现不可抗力的风险后及时得到救助，仍然能够实现“两不愁三保障”；进一步完善稳定增收带贫益贫机制、扶贫资产管理机制、基础设施管理的机制，确保群众实现稳定脱贫不返贫，还要扎实做好易地扶贫搬迁的后续扶持，全面落实“1+7”政策措施，鼓励引导搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。

（三）稳定现有政策和措施，确保脱贫攻坚平稳过渡。稳定脱贫攻坚成果，首先稳定中央出台的各项政策和举措，严格落实习近平总书记提出的“四个不摘”的要求——即脱贫不摘责任、不摘帮扶、不摘政策、不摘监管。坚持靶心不散，力度不减，仍然把稳定脱贫攻坚脱贫成果摆在重要位置。政策、精力、资金、项目仍然向脱贫攻坚投放，该加力的加力、该满足的满足，使之平稳过渡到下个阶段，顺利与乡村振兴战略对接。

（四）完善农村低保政策，兜住脱贫的底线。一个国家贫困人口的存在是一种经常性的社会现象，天灾人祸、老孤病残是社会常态，必须有政府扶助和社会帮助。因此对完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法根据产业就业帮扶脱贫的人口，要将低保、医保、养老保险、特困人口救助、临时救助等生活社会保障全部落实到位，并加强动态监测，及时帮扶和救助，做到应兜尽兜、应保尽保，为巩固攻坚成果顺利进入下个阶段提供良好基础和安全屏障。

（五）加大培训力度，提高贫困人口自身发展能力。培养成千上万的高质量农民是扶贫根本之策，也是乡村振兴的根本之策。现代农业的发展要有现代农民，我国长期以来对农业的投入是见物不见人，扶贫也是如此。每年中央和地方投入的扶贫资金有3000亿，各项三农资金加起来达到1万亿，但是扶贫培训资金只有7亿，所有对农民的培训资金加起来也就30亿，占三农资金的投入不到千分之一。收入和技能知识是成正比的，知识就是财富，因此要加大培训力度。

（六）调整、改进和创新财政扶贫资金的使用方式和方法。调整、改进和创新财政扶贫资金的使用方式和方法，形成更大的正向激励。现在每年投入到扶贫项目和扶贫产业的财政资金，和贫困户直接的财政补贴有几千亿元，虽然取得了明显效果，但是长此下去，边际效率递减，可能造成对政府的依赖。因此有必要进行改进和创新，逐步形成一种社会取向——凡是有劳动能力的人，都要通过劳动，才能获得政府帮助。多劳多得，好劳多得，使之成为社会的普遍规则，这也是我们改革的方向。凡是政府帮扶资金的使用都要有绩效要求和绩效评估，并且将事前补助改为事后奖励，以激发帮扶对象的内生动力，提高劳动意愿。与之相应的还应该设立更多的公益性社会岗位，采取以工代赈的办法实施帮扶，把贴息、农业保险、担保作为扶贫的财政金融措施，变直接补贴为间接补贴，提高财政资金的使用效率，放大财政资金的效能。

（七）推动产业对口支援定点帮扶向互利共享转变。推动产业对口支援定点帮扶向互利共享转变，使东西扶助、企业帮扶双向激励可持续发展。扶贫攻坚阶段，东部地区帮扶西部地区，富裕地区帮助贫困地区，更多采取的是无偿援助的办法，是一项行政性的举措和政治性任务，具有阶段性。要使之长期化和可持续，必须激发起内生动力。可持续发展要建立起市场化、多元化、可持续的帮扶机制，这不仅有现实需要也有现实可能。因为扶贫地区有劳动力资源、土地资源、生态资源以及乡土文化资源，这些资源对城市而言都是稀缺资源，是东部地区企业不可多得的资源。东部企业有市场、人才、技术、资金等，完全可以通过有针对性地培训和扶持，建立生产基地、加工基地、原料基地、培训基地等发展相关产业，这样既可以独立经营，又可以投资入股，通过产业和经济的纽带建立起一种优势互补、共享发展的关系。也可以说，这是一种帮扶下新型的城乡关系和东西部关系，而这些应该从机制的角度、从政策上加以明确。

（八）加大保险力度，为贫困农民、扶贫产业系上安全带。脱贫农民返贫的风险主要有人生风险和生产风险。人生风险主要指健康风险和人生意外事故风险；生产风险主要是自然风险和市场风险，自然风险主要指产量，而市场风险主要指价格。保险是防止返贫的一个有效的办法，保险具有防范风险的功能，特别是本身所具有的倍数效应、大数法则、杠杆原理及市场方法，完全可以成为农民防止返贫的安全阀和防护堤。我国从2004年中央一号文件开始，每年都强调要搞农业保险。而且我国的农业保险是在政府的指导支持之下，属于政策性保险。目前我国已经是农业保险大国，保费收入和保额数量亚洲第一，但是保障深度不行。2019年我国农业保费达到680亿，参保人数达到1.9亿户，共赔付4918万户农民。

实践证明保险是防范农民风险的一个防护堤。甘肃全省的农业保费由2017年的9.24亿增加到2019年的近17亿，增长幅度近80%。而且保险对扶贫产业全覆盖，对扶贫人口全覆盖，对所有贫困户的所有产业受自然灾害和市场价格波动形成的风险全覆盖。同时甘肃的农业保险保障的标准也比较高，至于保费，80%由政府出资，农民只付20%。因此要有效防止返贫，应加大农业保险力度。

（九）紧扣乡村振兴战略，实现各项工作的有机衔接。习近平总书记指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活新奋斗的起点。推动减贫战略和工作体系平稳转型，并统筹纳入到乡村振兴战略，应主要抓好四个方面的衔接：

1.领导体制上衔接。主要指从五级书记抓脱贫过渡到五级书记抓振兴的衔接。实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，就需要借鉴脱贫攻坚构建的责任体系，建立一套科学的乡村振兴工作领导体制。在领导机制上，建立实施乡村振兴战略领导责任制，明确党政一把手是乡村振兴的第一责任人；在工作机制上实行中央统筹、省负总责、县抓落实。

2.产业发展上衔接。主要是做好发展扶贫产业到区域主导产业的衔接，就是把贫困户的贫困产业镶嵌到现有的主导产业中，走一体化的路子，走上共同富裕道路。这既是防止返贫的根本之策，也是解决相对贫困人口的有效途径，这就要求不断优化结构、延伸产业链条，实现“一村一品”“一县一业”的转变。

3.社会保障和公共服务上衔接。主要做好从“两不愁三保障”到织牢社会保障网络的衔接。脱贫攻坚阶段医疗保障关注的主要是贫困人口的医疗问题，保障贫困人口看的上病、看的起病；教育保障关注的是义务教育阶段贫困人口的辍学问题；住房保障解决的是贫困人口的住房安全问题。这些措施针对的都是建档立卡的贫困户，针对性比较强，进入乡村振兴阶段后，面对的是所有的农村人口。因此要在普惠制度上下功夫，推动基本医疗保险、基本养老保险、最低生活保障以及民生救济的全覆盖，做到应保尽保、应兜尽兜。同时要利用好商业保险，推动险种的开发，为农业发展、农业设施以及群众生命财产安全提供有力保障。

4.村社治理上衔接。主要是做好从因村因户派人到全面完善基层治理的衔接。脱贫攻坚期间，针对贫困村，上级派出第一书记及驻村工作队长期驻村帮扶，落实干部与贫困户的结对子。而乡村振兴战略涉及所有农村人口和易地搬迁的安置人口，与脱贫攻坚相比，其工作区域范围、工作环境、工作方式、力量和需求都发生很大变化。尤其是涉及到1000多万人的易地搬迁工程，引起了群众的居住形态、生产生活方式和治理单元的根本性变革。这些公共服务的改革，包括驻村的方式、管理方式和工作重点都要根据当地实际情况做相应调整。

衔接实质上就是要把相对贫困人口的扶贫工作放到乡村振兴战略大格局里去，通过乡村振兴来解决由多贫到少贫、由少贫到逐步富裕，逐渐缩小差距，最终走向共同富裕的道路。

总之，当前我们正站在消除相对贫困和解决绝对贫困的连接点，站在第一个一百年奋斗目标即将实现的关键点，站在全面建成小康社会和社会主义现代化强国两个一百年奋斗目标的交汇点。在全球疫情肆虐、百年未有之大变局中，我们不要忘记初心，要牢记使命，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚定信心，顽强奋斗，一鼓作气，趁势而上，全面开启建设社会主义现代化国家的新征程，向着第二个百年奋斗目标前进！

本文专家：袁纯清，中央农村工作领导小组原副组长，山西原省委书记，北京大学公共治理研究所特邀专家。