【202018】燕继荣 | 党组织应该成为协商民主的主体责任者

注：本文原标题为《构建党组织为主体责任者的基层协商民主制度化体系》，载于《新视野》2020年第3期，内容有删改。

一、中国基层协商民主的创新意义

党的十九届四中全会特别指出，协商民主集中体现了中国民主政治的特色，而且具有独特优势。在中国的政治实践中，基层协商民主是社会治理创新的重要探索，也是民主政治自下而上的发展路径。1999年浙江温岭在松门镇的“民主恳谈”可谓是中国基层协商民主的典型案例，经由相关专家概括总结成为“原创性的基层民主形式”，后经协商民主学者进行试验搭载，跃居成为当代民主理论实践前沿。可以说，多元社会矛盾推动了基层协商民主实践创新，并发展成为一种综合的社会治理模式。不少学者论证了社会矛盾冲突与协商民主制度化的相互关系，比如“治理驱动型民主”和“回应性政府”。

当今中国社会治理面临多元社会矛盾集中爆发的挑战，维稳压力持续存在，需要创新治理方式。马克·沃伦将中国的民主发展模式概括为“治理驱动型民主”。他认为：“民选政府往往发现通过选举获取的合法性并不会自动转变为治理能力，发达民主国家已经通过一些‘补充性’民主程序进行改革，诸如公开听证、公共论坛、共识会议、审议论坛等，这类程序通常重点关注公共政策的制定，诸如高速公路选址、森林资源使用纠纷等，重点在于回应各种治理难题。”据马克·沃伦的考察，中国各级政府试验的各种公民论坛，有一部分是审议性的，有很大一部分是协商性的，重点关注制定出积极反映民意的政策。

“回应性政府”指政府要对社会需求保持高度敏感性，通过不断调适、学习、回应满足社会需求。社会稳定和持续发展的要求之下，科学民主决策制度的不断完善构成了制度变迁和民主政治发展的动力。比如，人均公共安全支出、土地征收面积和城市信访人次这些社会矛盾因素，显著提高了城市政府制定的听证文件数量。类似的研究支持了协商民主在中国得到普遍推广的解释。

从中国的实践来看，协商民主在社会矛盾冲突化解方面的作用已得到有力的验证。相较于行政手段的管控，协商民主在社会矛盾化解方面降低了行政成本、提升了决策质量。

总结起来，中国协商民主的发展具有如下特点：

第一，化解社会矛盾、解决社会冲突是协商民主发展的动力；

第二，协商民主从社会组织结构和行政管理组织中的最低层次开始更具实效性，因为基层事务与普通大众诉求和关切的联系最直接、最广泛；

第三，党的基层组织（乡镇街道党组织、村和社区党组织、企事业单位党组织）、城市居民委员会、农村村民委员会、乡镇、不设区的市、市辖区、企事业单位作为基层协商民主的参与者，在协商过程中发挥了重要的作用；

第四，基层协商民主可根据协商问题的性质、利益相关方、决策部门等情况，采取城市听证会、居民议事会、乡村民主恳谈会、村民议事会，以及企事业职工代表大会等形式；

第五，纳入基层协商民主的议题，可以包括城乡规划、招商引资、征地拆迁、环境污染、公共安全、基础设施等与民众生活直接相关且容易引发争议的民生问题。

理论研究和实践经验都指向明确——协商民主不仅对于丰富民主形式、提升民主质量具有重要意义，而且对于化解社会矛盾、消除人与人之间的矛盾与冲突、改善社会治理都具有积极效用。

二、基层协商民主制度化明确主体责任者的必要性

基层是与群众联系最直接最广泛的各种组织的基础。基层组织机构的外延包括党的基层组织、基层政权机关、基层群众自治组织和企事业单位。所谓基层协商民主是以解决基层社会主要矛盾问题为目标，由基层党组织、人大政协、社区自治组织、基层社会组织、外来人口、属地单位、志愿者等多元主体参与的，广泛应用于选举、立法、决策、监督等管理环节的，通过听证会、议事会、恳谈会、代表大会等协商形式，围绕城市和乡村社区公共安全、公共环境、公共设施、矛盾纠纷、公共文化等民生问题展开的社会沟通和公共协商形式。

从20世纪90年代算起，中国基层协商民主实践有近30年时间，经历了从无到有、从有到优，现在已经到了制度成型的阶段。今天不平衡不充分的发展带来基层社会的多元矛盾，无论是基于社会矛盾调解的社会管理，还是基于多元公共服务供给的社会服务，都在不断催生以居民议事会或村民议事会为制度载体，由党委、政府、社区、社会单位、社会组织、居民群众共商共治的格局。在这种背景下，需要构建一个基层党组织、政府部门、本地居民、外来人员、驻区企事业单位和各类社会组织沟通、协商、交流的经常性平台，并按照制度化的规则来议事和决策。

多年的实践探索表明，基层协商民主制度化、平台化、常规化是必需的，而且要通过制度化来保证平台化和常规化。首先，从正向来看，涉及人民群众利益的大量决策事项、需要调解的多元矛盾纠纷主要发生在基层，特别需要人民代表大会制度和政治协商制度之外的日常协商制度，以应对日常决策共识和公共利益合理分配之需；其次，从反向来看，在各地基层协商民主的探索实践中，由于制度化建设不足而呈现出较大的随意性，如“想协商就协商，不想协商就不协商”，“有时间就协商，没时间就不协商”，“领导重视就协商，领导不重视就不协商”，“协商之后想执行就执行，不想执行就不执行”，这种状况不利于基层协商民主的开展与推进。

三、党组织成为基层协商民主的主体责任者所具备的优势

协商民主是人民民主的实现形式。在中国现有制度安排中，承担人民民主功能的体系主要来自党的系统、政协系统、人大系统、政府系统、社会自治系统。人民政协主要提供中国共产党和不同党派及社会团体之间政治协商和政策沟通的功能；地方人大系统主要从立法层面发挥汇聚民智、听取民意的作用；关于政府系统，一方面政府作为行政机构容易陷入同时作为决策者和执行者的角色冲突，另一方面基层政府职能繁杂亦无暇辟出专业独立的基层协商职能；至于社会自治系统，无论是在组织化程度还是资源调配能力方面，目前尚不足以担当此任。

让党组织系统成为基层协商民主的主体责任者具备如下两点优势。

其一，党组织的组织体系深入基层。中国共产党组织（党的各级委员会）包括中央委员会、地方各级委员会和基层委员会。党的基层委员会（基层党委）指的是党员人数超过100名以上的单位以及不足100名但比较重要的单位设立的党的基层委员会，具体基层单位包括乡镇（街道）、村（社区）党委，以及企业、高校、部队等单位中的党委等；根据党章，党的基层组织按照建制分为基层党委、党总支和党支部三类，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会作为领导机构。从现实制度安排上看，党的组织不仅从上到下“一贯到底”，而且，基层党组织在最基层的组织体系中最为完善。

其二，中国共产党的性质、使命以及“以人民为中心”的理念和群众路线的传统，决定了党的系统最适合担当主体责任者角色。党的宗旨就是全心全意为人民服务，党的使命就是为人民谋幸福、为民族谋复兴。党的十八届三中全会指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”群众路线思想可以概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，其核心就是强调人民的主体地位，协商民主制度恰恰是保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。此外，党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”坚持党的领导是中国革命、建设和改革开放事业的根本保障。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中也强调：“加强协商民主建设，必须坚持党的领导。”从党的领导的民主属性来看，“协商民主是实现和改进党的领导的重要方式，协商的过程既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议、不断改进领导和执政方式的过程，同时也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程”。要将这些理念和精神化为现实，需要切实有效的制度安排。加强党对协商工作的组织领导，以党代表联系群众制度引领城乡居民广泛参与协商实践，明确党组织系统对于基层协商民主的主体责任，把基层协商工作列为党的重要工作职责，纳入到党的议事日程，让基层党委（党工委）担负起主导基层协商民主实践的任务，由党组织主导建立基层协商平台和多方联动的工作机制——“党委吹哨，各方报到”，这应该是目前最恰当的制度安排。

四、不同层级的协商民主由相应层级的党组织牵头负责

我国现行管理体制下，社区构成了基层管理的主要场域。在城市社区，街道办事处、社区居委会、物业公司、业主委员会、社会组织、社会工作者、户籍居民、非户籍居民等构成了基层协商民主的多方主体；在乡村社区，村党支部委员会、村民委员会、村民小组、乡贤组织、党员、村民等构成了基层协商民主的多方主体。

基层协商民主制度化的推进中，基层党组织（街道党工委、村党支部委员会）作为推进基层协商民主制度化的主体责任者，可以考虑在居（村）民委员会、居（村）民代表大会的基础上，设立社区协商会制度，将社区协商纳入基层党组织的职责范围，首先构建以基层党组织为主体责任者的基层协商民主组织制度体系，并进一步与“两会”制度有效衔接，全面构建基层协商民主制度化的体系。

基层协商民主制度化应该确立的原则是，不同层级的协商民主由相应层级的党组织牵头负责。由社区党组织牵头，构建城市社区的基层协商制度，需要对协商议事会制度精心设计，包括常规性议事会、特殊性议事会何时召开、怎么举行，要对常规固定日期的协商议事（社区党务、居务、站务、财务公开，社区社保、教育医疗、住房就业等政策宣讲等），以及涉及到社区重大利益问题时的特定议题协商议事的启动程序做出明确规定。党组织要负责统筹社区居委会、社区工作站以及居委会下设的若干专业委员会（如，社区共建和协调委员会、社区治保和人民调解委员会、社区公共事业发展委员会、社区福利委员会、社区民情委员会、社区公共环境管理委员会、青年妇女儿童工作委员会等）、社区社会组织以及上级党政部门，联合社区党员、居民代表、党代表、人大代表、政协委员、社会工作者、专业人士等，协商解决社区关切的问题。另外，党组织要负责制定相关制度，规定社区党组织、社区居委会、物业公司、业主委员会等各方在协调议事会中的职责。

农村社区基层协商制度建设，旨在促进村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，实现村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评，主要涉及村党支部委员会、村民委员会、村民代表大会的职责定位和工作关系，协商讨论的村务事项包括集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设类，具体需要确立诸如村发展规划、村规民约、财务管理制度、红白理事会制度、老年协会制度，集体资产处置、孝星评选、年终表彰、年度福利分红、征地拆迁安置等议题。这些议题可以由村党支部委员会牵头组织协商，制度化进程在各地都有不同程度的体现，主要的制度化工作包括《村民自治章程》及其实施细则的规范，村民代表解决突发事件的联系制度，以及村民代表大会启动村民（户）协商议事制度的规范等。

总之，党组织系统成为基层协商民主的主体责任者有其理论渊源和现实依据，不仅必要而且可行。在党的领导下实现人民民主，这是中国民主政治发展的目标和路径，做好基层协商民主就应该是基层党组织的责任。从组织结构和职责权限来看，政协系统、人大系统、政府系统应当利用既有体制资源，与党组织作为主体责任者的制度化建设做好衔接，而社会自治系统应当在未来基层协商民主制度化的建设中充分释放社会活力。基层协商民主制度的系统化建设需要在明确主体责任者的基础上，进一步明确各个主体的角色和功能，明确不同商议事项的不同启动程序，统筹布局、层层推进。另外，科技信息技术的运用是另一个职能重构、流程再造的助推器，并已经通过智慧城市、智能社区等建设展现了其巨大潜力，如何实现科技手段与基层协商相得益彰，将在未来中国社会治理现代化画卷中着墨添彩。

本文专家：燕继荣，北京大学政府管理学院教授、常务副院长，教育部政治学研究基地——北京大学国家治理研究院副院长，北京大学公共治理研究所所长。