【202022】陆军 | 社会影响力债券推动城市多元治理

注：本文原载于《天津行政学院学报》2020年第3期，标题为《社会影响力债券：一个城市多元治理的工具创新》，内容有删改。

一、社会影响力债券的内涵与意义

社会影响力债券（social impact bonds, SIB），是一种多方合作伙伴关系，通过协同政府、社会组织、社会资本等多元主体，向社会投资者筹措资金，为公共服务项目建立可用的资金池，做到不需政府支付前期资金就能提供公共服务，解决需要长期大量投资的某些公共问题。社会影响力债券的核心是“为结果付费”，指政府根据实现的社会效果而非依据服务机构的投入或产出向公共服务提供方付费。经专业机构评估服务绩效后，只有达到预定目标的项目才能获得全部本金和相应的投资回报。

作为一种新型的公共服务合作供给模式，社会影响力债券实现了由政府主导的一元管理模式向社会多元治理模式转型，其具有重要价值和积极意义。

一是缓解政府财政压力，提高资金使用效率。社会影响力债券模式中，项目所需费用由公共投资承担，政府不再支付前期项目运行费用，只在项目结束后根据服务的社会效果付费，这不仅缓解了政府资金压力，绩效优异的服务项目甚至能够帮助政府节省财政支出。此外，政府只需要对那些能够实现良好社会效果的服务项目付费，这种做法也有利于提高政府资金的使用效率。

二是合理分担项目风险，增强融资体系稳定性。社会影响力债券作为服务项目的新型融资方式，由政府一元投资转变为社会多元融资，项目的投资风险也被分散到若干社会主体身上，拓宽的融资渠道增加了公共服务融资体系的稳定性，保障了公共服务项目的资金支撑。

三是鼓励社会创新，提高公共服务水平。社会影响力债券高度强调绩效导向，“为社会效果付酬”的绩效目标和付费机制，有助于服务提供者将企业家精神引入公共服务生产中，通过技术革新、管理创新等节约成本，实现更好的社会效果。服务提供者为达成社会效果目标而投入的创新努力，会不断提高公共服务供给的质量和效率，解决城市社会问题。

 四是鼓励社会多元合作，充分利用社会资源。社会影响力债券是一种实现多方主体协同、共同参与公共服务合作供给的新型伙伴关系。社会影响力债券既可以广泛利用社会资金资源，也可以凭借债券设计，促使投资者为获得高投资回报而主动监督服务提供者。

二、社会影响力债券的基本框架

（一）社会影响力债券的行为主体

社会影响力债券涉及多元社会主体。

一是中介机构。中介机构也称项目管理方，其连接政府、服务提供方、项目投资者、第三方评估机构等，对债券的设立、执行及评估发挥重要作用。中介机构的工作包括：①在项目设立阶段，调研确定需改善的领域，明确社会问题及服务人群，提出有操作性的项目方案；②考察确定服务提供方和第三方评估机构，谈判确定合作框架；③采用金融建模测算项目节省的财政支出，建立项目评价体系，与政府谈判签订合同；④向投资者募集资金，将资金支付给服务提供方；⑤在项目运行期内与各主体保持沟通，为项目管理、执行等提供技术支持，确保预期绩效目标实现，定期向投资者反馈项目财务指标及社会效果等情况。

二是政府。政府是社会影响力债券的设立者和最终买单者，其主要工作包括：①确定需开展的公共服务项目和社会效果目标；②选择中介机构，了解参与方信息，与中介机构谈判签订合作协议；③项目结束后，评估机构依据结果，对照预期绩效目标，确定支付本金和投资回报。

三是项目投资者。投资者向中介机构购买社会影响力债券，为开展服务项目提供初始资金，保证项目达到预期社会效果。在社会影响力债券实际运作中，既可选择对投资者的资格和类型没有特殊规定的公开非定向筹资方式，也可以选择将投资者的资格限定在一定范围内（如规定投资者不能是个人，必须是银行或基金会等）的非公开定向筹资方式。

四是服务提供方。其负责具体提供社会影响力债券项目服务。服务质量直接决定项目能否达成预期社会效果，以及政府对项目的最终付费，因此投资者会自动对服务提供方进行监督。

五是第三方评估机构。其负责在服务项目运行及服务完成后，测量服务和收集相关数据，对服务做出社会效果评价，为政府付费提供依据。绩效评估是债券成功的关键，因此要求第三方评估机构具有较强的能力和专业性，同时具备较强的独立性、客观性和中立性，通常邀请科研院校或行业权威机构等担任评估方。

（二）社会影响力债券的运作流程

社会影响力债券的运行流程分为三个阶段。

（１）设立SIB项目。一是中介机构确定干预方案，发起项目需求、合作意向；邀请服务提供方和第三方评估机构；进行金融建模，初步评估项目的财政开支。二是多方谈判签订合作协议，确定实现项目目标的手段，确定评估策略、评价考核指标、政府付费条件等。三是吸纳社会投资。

（２）执行SIB项目。一是拨付社会投资，推动公共服务项目运行。二是协调各参与主体和服务项目，监测并定期反馈项目财务指标和社会效果指标，支持项目的设计、执行、管理。三是进行项目跟踪情况调查，开展项目后评估。

（３）SIB项目的评估、付费与存续。一是评估项目绩效，衡量是否达到社会效果目标，确定政府向提供方支付本金及投资回报。二是确定项目存续的选择。决定是由政府接管，以财政拨款方式直接资助项目运行，还是执行一个新社会影响力债券项目，继续采取多元合作方式提供社会公共服务。

（三）社会影响力债券的适用范围

社会影响力债券的适用范围与条件包括以下几个方面。

第一，囿于政策法规，公共服务必须限定于某种特定提供方式，某特定的主体将承担项目的全部风险，这时因社会影响力债券的风险分散机制无从发挥而不适宜采用。

第二，如果项目实施前后的社会效果变化不能被有效测度，基于结果付费的社会影响力债券便无从使用。降低社区盗窃率、地区贫困率、儿童辍学率等，通常都属于社会效果可测量的项目。

第三，对于必须经检验效果之后付款的项目，或者需要花费较长的前期筹备时间，以及需要立即投入大量资源开展的自然灾害救助救援服务项目，更适合于采用政府直接投资而非债券融资方式。

由于突发性和不确定性较高，城市应急管理不适宜政府与其他社会主体共同承担风险，较适合政府独立承担；同时，城市应急管理对响应速度的要求很高，须在短时间内迅速投入大量资源，也不适合政府延迟支付时间。因此，社会影响力债券适用于城市应急管理之外的城市管理其他领域。

三、社会影响力债券：作为工具创新的应用

（一）SIB作为市场融资工具的应用

当前，政府直接投资、政府购买服务及PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式是城市管理融资领域的主要形式。政府直接投资是指政府财政出资并直接开展城市管理活动和提供相关服务。政府购买服务是指政府将城市管理的相关服务交给具备资质和能力的社会组织来提供，并对提供的服务及其效果进行评估后支付服务费用。PPP是指政府采取竞争性方式选择具有投资和运营管理能力的社会资本，通过订立合同明确各自的权利和义务，由社会资本提供城市管理活动和服务，政府按照合同约定支付合理投资回报或者由最终消费用户直接向社会资本付费。但这三种融资模式各有问题：政府直接投资模式中，城市管理活动和服务供给高度依赖政府，伴随经济波动，财政融资模式难以为继，且融资渠道单一导致风险高度集中；政府购买服务模式中，财政对社会组织的支持和投入有限，且我国社会组织自身资源匮乏，这使社会组织难以实现专业化运作，服务质量难以保证；PPP模式中，尽管项目运营前期风险被部分转移至承接项目的社会资本，但若政府收回项目所有权，风险最终仍由政府承担；此外，PPP模式下，政府对项目运营情况的监督和评估并未与实质性的奖惩措施相挂钩，政府仍按项目开始前签订的合同协议向社会资本支付费用，造成政府资金的使用缺乏效率。

社会影响力债券作为一种新型融资工具，在城市管理领域中应用的优势体现在三个方面：

第一，其以中介机构为平台，向社会投资者发行债券筹措资金，由此构建的资金池充足且可持续；

第二，其既能有效缓解政府财政压力，还将高度集中于政府的项目风险分散给众多社会投资者；

第三，以绩效付费的做法有利于提高政府资金的使用效率。作为一种融资工具创新，社会影响力债券能够弥补传统城市管理融资工具的缺陷，具有很强的应用价值。

（二）SIB作为多元治理工具的应用

社会影响力债券有利于促进城市的协同治理。社会影响力债券打破了传统政府强制命令与管理的治理垄断局面，邀请到中介机构、社会投资者、服务提供方和第三方评估机构等共同参与城市治理。在社会影响力债券模式中，政府不再直接承担城市管理的具体工作，仅根据评估结果向提供资金的社会投资者支付投资回报，而具体的城市管理工作则让渡给具有专业能力并与城市基层具有良好接触经验的专业社会机构执行，中介机构负责其间的联络与项目管理。第一，将城市管理工作交付给专业社会机构具体实施的做法，不仅提高了城市管理相关工作和相关服务的专业性，更由于这些社会机构与城市基层有较多的直接接触，有利于识别出城市的真实需求，从而提高城市管理工作的针对性。第二，通过多元主体的合理分工，各主体能在自己的优势领域内实现专业化运作，这有利于提高城市管理工作的执行效率。因此，作为一种多元治理工具，社会影响力债券能够有效解决传统政府一元管理的弊端，非常适宜在城市管理领域进行应用。

社会影响力债券作为多元治理工具具备以下积极作用。

第一，社会影响力债券能够成为城市管理多元主体对话和沟通的平台。社会影响力债券在城市管理的业务战略制定、方案编制、决策和实施管理的过程中都能够适用。社会影响力债券可以促进城市管理的多元主体交流与沟通，在充分协商的基础上，集思广益达成城市治理方案的满意解。

第二，社会影响力债券能成为城市管理多元主体发挥各自比较优势的载体。在开展某项城市管理的具体业务时，采用社会影响力债券有助于将城市管理工作进行合理分工，再分别交付给具有专业能力的其他主体来具体实施。这有助于各社会主体扬长避短，实现专业化运作，充分提高城市管理工作的质量和效率。

（三）SIB作为监督考核工具的应用

社会影响力债券凭借巧妙设计，可以成为我国城市治理领域中一种合格的监督考核工具。

首先，“为结果付费”将形成一个由第三方评估机构引导，通过科学设计评估体系，采取统一标准的项目评估机制，从而有利于提高监督考核的公正性、客观性和科学性。

其次，依据评估付费的机制，有助于将项目绩效与费用支付直接挂钩，从而大大提升监督考核的效力。

再次，由于项目投资回报直接与社会效果挂钩，这将促使投资者主动参与对城市管理工作的监督，有助于缓解公众被动参与的困境。

最后，为了从需求者角度关注城市居民的消费体验，第三方评估机构监督考评城管工作时，会为公众设置多种反馈评估意见的渠道，并将公众监督考核意见纳入项目评估报告中，这有助于落实公众意见。

四、应用社会影响力债券的保障条件

（一）培养综合性的中介机构

中介机构是协调政府、项目投资者、服务提供方和第三方评估机构的重要组织，贯穿社会影响力债券设立、执行到评估付费的全过程。我国中介机构发展滞后，实践中多以政府平台公司作为中介机构。未来应加快培养具备政府治理、金融投资、社会组织服务、绩效评估、项目运营等跨专业知识与综合协调能力的社会中介机构，保证其与其他参与主体保持良好合作关系。

（二）积极出台政府支持政策

社会影响力债券的出现标志着公共管理已从政府一元管理转变为社会多元共治。政府应以立法形式，明确债券的运作流程以及多方主体在项目运行过程中承担的权利和义务，防止出现管理乱象；政府还可以出台相关政策，让渡一些原本属于政府的权力。此外，政府应通过立法禁止出现合谋行为，确保社会多方主体的利益不受损害。

（三）调动社会资本广泛参与

能否获得充足资金是启动社会影响力债券项目的关键。由于社会影响力债券采取公开发行融资的方式，因此需要广泛的社会资本投资。我国社会长期缺乏公众参与传统，无法营造良好的公共参与氛围，且社会资本投资潜力未被充分发掘。未来，需培养公民积极参与社会公共事务治理的风尚与习惯。此外，社会影响力债券具有明显的公共产品特征，可通过出台优惠措施等方式，鼓励具有公共属性的强大社会资本（如基金会等）积极参与投资。

（四）社会影响力债券的行为主体

社会组织是社会影响力债券设定服务的主要提供者。但当前，我国社会组织数量较少，资源匮乏，无法保证服务质量。为保障社会影响力债券项目的服务能够实现预期的社会效果目标。一方面，积极培育扶持社会组织，扩大社会组织的数量和规模，建立成熟的公共服务市场，确保其能够提供丰富且充足的公共服务资源；另一方面，应提高社会组织的服务供给能力，使社会组织具备解决相关公共问题的专业经验，以及较强的项目执行与管理能力，最终取代政府成为公共服务提供者，从而将社会影响力债券的设计付诸实践。

（五）提高评估机构专业能力

绩效评估是社会影响力债券项目成功的关键。目前，我国专业从事评估工作的机构的能力与水平参差不齐。未来应注重培养第三方评估机构的独立性与中立性，确保其有能力客观地采集项目相关数据，并评估项目效果。同时，应建立完善的资格认定体系，确保第三方评估机构获得的权威评估资格被广泛认可。此外，注重培养第三方评估机构的绩效评测专业能力，使其具备制定社会效果评价策略、确定专业的项目数据采集方法和设计科学的社会效果评价指标体系的能力，并有能力化解社会效果未达标时可能出现的纠纷。

总之，在我国城市治理领域，从“管理”向“治理”的转变体现出多元协同的价值取向，将市场和社会主体的力量引入公共治理领域已成为大势所趋。凭借公共融资和绩效后付费的制度设计，SIB在城市治理多元主体间结成一种合作伙伴关系，能够弥补传统治理模式暴露的诸多弊病，因而在我国城市治理领域有着广泛的应用前景。但也需注意，SIB在我国尚处于起步阶段，发展社会影响力债券的条件还较不成熟，在社会组织培育、社会公众参与、多元合作共治等方面相对落后，亟需政府积极支持引导。SIB的应用标志着城市治理方式的再变革，作为一种创新型的城市治理工具，SIB将在未来开启公私合作治理的新纪元，推动多元主体协同提供公共服务和解决公共问题走高效化与精准化的发展道路。

本文专家：陆军，北京大学政府管理学院副院长、教授，博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员,北京大学公共治理研究所发展委员会委员。