【202107】袁纯清 | 为“三农”系上保险的安全带 助推乡村振兴战略

 

各位同志，大家上午好！

很高兴同大家做一个交流，我了解到在座的同志大多数是从事机关工作、城市工作或企业工作,但我今天主要讲“三农”工作，一是我对这个领域比较了解；二是大家熟悉了解下农村工作是有益的，因为城市、工农向来是相互联系、相互依存、相互促进的，尤其在新时代城乡要融合发展。习近平总书记讲，三农是国之大者，三农是全党的重中之重，特别提出民族复兴、乡村振兴。

“三农”这个题目很大，我今天主要讲农业保险问题，由此讲到乡村振兴、农业现代化，主题叫做“为‘三农’系上保险的安全带，助推乡村振兴战略”，主要包括以下四部分：什么是农业保险；为什么要开展农业保险；中国农业保险的历史现状和作用；发挥农业保险对乡村振兴农业现代化助推作用的若干思考。

一、什么叫农业保险

世界上对农业保险有各种各样的定义。我认为有两个定义是最权威的，一是日本农林水产省在《日本农业灾害补偿制度》中的定义：农业保险是国家应对自然灾害，保障农民恢复再生产和维护国家粮食安全而建立的一项公共保险制度。这个定义的目的性很明确，一是应对自然灾害；二是要帮助农民恢复再生产，比如粮田受到自然灾害后，投入的成本可以通过保险补偿来恢复生产；三是维护粮食安全。总体而言，这个概念指出了农业保险的基本性质是一项公共的保险制度，也就是说农业保险具有公共性、普惠性，是获得政府支持的。

中国的农业保险概念更具有典型性或者完整性。2013年3月1日起实施的《农业保险条例》中规定：“本条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。”由此可见，中国的农业保险范围更加广泛、更加具体，包括意外事故、疫病、疾病，这也充分说明中国政府是一个对人民高度负责的政府。

我们可以从以下三方面来详细了解中国农业保险的基本概念：①农业保险是对农业风险进行防范的市场工具，它是一种契约行为。②农业保险是按保险标的对灾害损害进行赔付，以补偿损失、恢复生产。③农业保险不同于商业保险，具有公共性，我国称农业保险为准公共品、政策性保险，这是因为在中国，75%以上的保费是由政府提供的，老百姓只需支付25%或者更少。

二、为什么要开展农业保险

（一）农业是一种高风险产业，所面临的风险是财产保险的10倍。

农业风险是一种恒定现象，包括自然风险，市场风险、社会风险，国际风险。

1.自然风险

包括①风灾、台风、暴雨、内涝、洪水、干旱、伤冻、雪灾、雹灾等自然灾害；②泥石流、滑坡等地质灾害；③病虫害、草害、鼠害等生物灾害；④火灾和爆炸等意外灾害。

由于我国山地多、地形复杂、南北气候差异大，每年都会遭受各种灾害，北方不少省份是十年九旱，南方不少地方是十年九涝。据统计，近十年我国平均每年因自然灾害造成的经济损失达3000亿元，其中2020年因自然灾害造成的经济损失达3701亿元。

2.市场风险

市场风险通俗的讲就是价格风险，主要体现在：一是市场的波动性很大；二是市场价格和农民的收入直接相关。据《2013年中国农村统计年鉴》记载，从1952年到2012年，农产品价格指数最高的年份是1997年，达到了139.9，当年农民收入增长了8.5%，而价格指数较低的是2000年，只有96.4，当年的农民收入才增长2.1%。

最近几年我在新疆、海南和广西，分别对棉花、天然橡胶和蔗糖做了相关调研。

①大宗农产品棉花在2010年达到14000元/吨，2020年下降到11950元/吨，跌幅达到近13%。

②天然橡胶2010年近40000元/吨，近年来一直在15000元/吨左右徘徊，由于价格太低，而劳动成本太高，很多胶民不愿意割胶。

③广西的糖产量占到中国糖总量的60%。白糖历史最高价是在2010年的7600元/吨，近年一直走低，今年春节前仅2800元/吨，最近期货价才达到5400元/吨。

总的来讲，市场风险对农产品是普遍存在的现象，具有一定的周期性，正因为有一定的周期性，所以才为农业保险的实施提供了相关的条件。

3.社会风险

社会风险具有不确定性，社会发展变化越快，社会风险发展的频率会越高。社会风险同样影响到农产品的生产、价格和农民的收入。

最典型的就是全球性的社会卫生公共事件——新冠病毒。新冠疫情发生后相当长一段时间内，许多农产品无法收割，也无法进行运输和销售，造成了很大损失，如去年春天云南花卉等产品因积压，损失了几十亿；陕西的苹果和猕猴桃在2020年3月就积压3255万吨。

4.国际风险

全球化的发展使世界成为一个大市场，国际上或者某个国家发生了风险，很快就会传导到其他国家，农业生产、农业产品同样受到国际风险的影响。

我国是世界上第一大农产品进口国以及第四大农产品出口国，2019年中国农产品进出口总额达到了2300亿美元，其中出口791亿美元，进口1509.7亿美元，贸易逆差718.7亿美元，其中谷物进口1791.8万吨，主要是小麦、玉米、大米等，大麦的进口量最多，达到了592.9万吨。2020年大豆的进口量达到了1亿吨，食用油脂的进口量9300多万吨，我国的油料对外依存度已经达到了85%，肉类进口量也很大。

以上数据说明我国农产品与世界市场紧密相连，其风险不可小视，当然反过来讲农产品也成为了外交的一个筹码。同时我们也发现一个规律性现象，中国需要什么农产品，因为量大，世界市场就会涨价，反之市场就会下跌。我们最大的国际风险往往与政治相关，西方通常在政治上说事，达到某种政治目的，最近美国和欧盟对新疆棉花的制裁，就是国际风险极端的例子。

（二）农业保险具有农业风险的防范功能

1.杠杆功能

阿基米德有一句名言，“假如给我一个支点，我就能撬动整个地球”，这是对杠杆效应最为形象生动的描述。农业保险的杠杆功能通俗地讲就是农民和政府投入少量的钱，获得更多的风险保障，也就是说当农作物受灾后获得比投入的保费更多的赔偿。

农业保险的基本构成包括费率、保费和保险金额，费率实际上是保险的价格，它是投保时向承保的保险公司交纳的费用金额与承保的保险公司承担的最大的赔偿金额的比率；保费就是投入的农产品按照费率和单位保险金额的乘积；保险金额是承保机构与投保农户经过精确计算并协商一致后的金额，例如，费率是5%，保额是100元，则保费是5元，就是说用5元的保费获得了100元的保险额，倍数效应是20。2020年，我国的农业保险的保费达到了814亿元，承保的保额达到4.13万亿元，其倍数达到50倍。

2.互助功能

如果只有杠杆功能，农业保险在巨大的风险和保额压力下是难以为继的，于是就有了互助功能，互助功能来自经济学上的大数法则。

对农业而言，自然风险尽管始终存在，但具有区域性和周期性，往往是“东边太阳西边雨”“三十年河东，三十年河西”，因此保险运营实际上与年限和地域有关，以年为限，连续投保，可以盈亏平衡；从地域来讲，买保险的地域越大，互助的功能就越强。中国农业保险的历史也是从互助合作发端的，如1994年成立的隶属于国家农业部的中国渔业互保协会，开办了渔船保险、船主责任保险、渔民人身意外保险和水产养殖保险。1991年成立的黑龙江农垦总局的互助保险办公室转型为阳光相互农业保险公司；北京养鸡协会开办的肉鸡风险互助保险；湖北农机安全协会开办的农机安全互助保险等。

日本是互助保险做的最典型的国家，从村到中央，都是采取互助保险的办法。

3.增信功能

增信功能是保险的一种内涵性品质，这是因为保险作为一种契约，具有约束力，按照保险合同规定，若发生赔付，承保机构就要按照合约规定的金额予以赔付，这表明该份农产品保险合同所约定的保险金额获得了保险，成为一种信用金额，使其具有了信用的资质，内生为增信功能。因此现在可以使用保险单作为质押来进行贷款，解决农业融资难问题，上海在2008年首创了针对涉农信用贷款的小额信贷保证保险。除上海外，各地都陆续开展了一些探索，如河北的“阜平模式”，陕西的“银保富”模式。

4.市场功能

保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，自然就具备了市场的特征，投保人和承保人之间对风险的处置，是通过合约形成的市场规则性行为，双方都要受到市场规则的约束。保险的市场功能效应主要表现在保险资金通过市场得到流动，形成全国以至世界性的保险市场，使保险的杠杆功能、互助功能、增信功能得到实现。可以说，保险需要市场、保险助推市场、保险形成市场，而市场的形成使保险资源有了配置的广阔的平台，在市场的运作中实现增值，风险转移或者疏解。所以我们要认识到推进农业保险，其本质是推进农业走向市场，农业保险的程度是农业市场化程度的一个标志，同时农业保险又是农业市场必不可少的保驾护航的手段。农业现代化和农业市场化紧密相连，现代农业需要现代市场，现代市场助推现代农业，两者相辅相成，从这个意义上看，农业保险是农业现代化的助推器。

农业保险的市场功能，更具有现实意义的是为政府补贴农业、支持农民提供了一条更具效率的途径。农业相对于工业在市场竞争中往往处于弱势，对农业给予补贴是世界各国的通行做法，但是政府的补贴受到两个方面的制约：一是有限性，即政府的补贴与农业的需求有差距，这是难以改变的现实。就我国而言，尽管中央以及地方政府高度支持农业，国家财政投入到农业的年度资金已经超过2万亿，但是农村仍然是发展的短板。农民、农业、农村的资金需求仍然得不到满足。二是受到“黄箱”政策的限制，按照世贸组织的规则，相关财政直接补贴资金超过该作物产值的8.5%，就视为“爆箱”，世贸组织就可以进行制裁。因此农业保险的市场功能的作用就是将财政的补助资金通过保险的手段来放大，获得加倍的效应，这样可以规避“黄箱”政策的制约，防止“爆箱”风险。

因此，调整农业直补为保险间接补贴，让市场在配置财政资金中形成加倍效应，让市场和政府“两只手”同时发力，成为农业供给侧结构性改革的一项内容，也是一个有利之举。

5.社会管理功能

从社会角度讲，保险是社会经济保障制度的重要组成部分，是社会生产和社会生活精巧的稳定器，是社会管理的一种有效方法。保险作为社会管理的一种有效手段，它不同于一般的社会管理，它是运用市场的方法来参与和实现社会管理。这是因为保险都有合同，合同双方的投保人和承保人签订合同即具有法律效力，双方都受到合约的约束，都负有遵守的义务和条款赋予的权利。

上海从2015年开始就已经实行了食品安全责任保险，以实现农产品从“田头”到“餐桌”的全程保障为目标。大宗的食品进入到上海都要买食品安全责任险，保险金额已经达到了500亿元；中华联合财产保险股份有限公司建立畜禽无害化处理与保险联动的机制；阳光相互保险公司为了减少政府灾损，把保、防、救、赔结合起来；中航安盟保险在四川阿坝的林业保险中用保费与政府林业部门一道配设护林员近2000名，取得了减灾、护林、减贫等综合性效益。农业保险的社会管理功能在中央四部委《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中加以明确，由此，农业保险所具有的增信功能、契约功能、诚信原则都将在社会治理中成为“社会的稳定器”。

（三）农业保险是世界多数国家采取的农业风险防控的主要方式

农业保险最早起源于欧洲，法国的农业保险已有150多年的历史，最后发展成为政府的政策支持、自愿互助合作经营的模式。

美国也是发展农业保险比较早的国家，美国1938就有第一个农业保险法案，现在已经是世界农业保险的大国和强国。美国国会在2014年通过了《食物农场及就业法案》，核心的内容是推动农业支持政策体系，从直接的价格补贴和收入补贴为主，向以农业保险为主的间接补贴方式转型。具体的措施是在2014之后的5年中，取消每年50亿美元的直接补贴项目，使美国的农险的补贴项目达到了目前每年90亿美金，占到农业支出4000亿美金的9%。而我国目前的农业补贴大概达到了600亿元人民币，但是占比不到2%。美国现在的粮食作物是采取保收入的办法。我们国家目前是保成本，差距比较大。

日本是东亚发展农业保险比较早的国家，在1938年就颁布了农业保险法律，主要对农业的互助保险实施财政补贴，并有一套完整的机制。

印度在1972年开始了农业保险的一个实验性计划，凡农民贷款，则予以等额的农业保险，不贷款则不与保险，这实际上是一种强制性保险办法，用贷款来支持保险。印度现在的保障深度要高于中国。

瑞典把国家化分成几个区，比如高风险区、一般风险区、低风险区等等，根据区间来确定费率。中国目前是一省一个费率，去年银保监会已经发布了第一份到地市这一级的风险区划图。

总的来讲，世界上已经有100多个国家开展了农业保险。对农业进行保险是总趋势，不同的国家，不同的国情，使农业保险形成了不同的特色。

三、关于中国农业保险的历史现状及其作用

（一）中国农业保险的历史过程

中国的农业保险历史比较早，但是发展比较缓慢。

农业保险是20世纪初从西方传入中国的。早期的保险有①1934年南京金陵大学农学院在安徽和县的乌江镇，以互助合作的方式，开办了乌江公牛保险会；②重庆北涪家畜保险社的农畜保险。

新中国成立以后，我国的农业保险大致经历了5个发展阶段：

①起步阶段（1949年）。其标志是1949年10月20日中国人民保险公司成立，开始试办农业保险。1950年，人保公司在北京、山东、重庆开办了牲畜保险；1951年在江苏、陕西开办了棉花、小麦、水稻保险。

②停办阶段（1959-1980年）。1956年第五次全国保险工作会议在北京举行，提出了要把保险工作的业务重点转向农村，积极有计划有步骤的开展农村保险业务，但是由于1958年建立人民公社，实行“一大二公”、计划经济，失去了农业保险的市场条件，保险的作用消失，国内的保险业就此停办了。

③恢复发展阶段（1980-1996年）。这一阶段以十一届三中全会为标志，1979年国务院决定恢复农业保险，给予免除农业税支持；1982年人保公司试办小麦、水稻、玉米、棉花、公牛、奶牛、猪、鱼虾等保险；1986年新疆生产建设兵团建立了新疆生产建设兵团农牧业保险公司，1990年更名为中华联；黑龙江的农垦总局建立了风险互助保险局，即现在的阳光农险；1992年召开了全国农险先进县创建表彰大会。这一阶段农业保费收入从1982年的23万元增长到1992年的81700万元，增长了300倍。

④萎缩徘徊阶段（1996-2004年）。这个阶段的人民保险公司分业经营，成立了中保财险公司来经营农险，但由于是纯粹的商业性险种，没有政府补贴，农民买不起，公司亏本经营，停办了不少农险业务。这8年的保费基本保持在5亿元/年左右，然而1992年保费已经达到8亿元。

⑤加快发展阶段(2004-现今)。这一阶段有三个标志性事件，一是2003年十六届三中全会提出了探索建立政策性农业保险制度，标志着农业保险被提上了中央政策的日程；二是2004年的中央一号文件提出了加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点。2007年财政部投入了21.5亿元，在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙开展了水稻、棉花、小麦、玉米等6大品种的试点；三是2005年吉林成立了安华农业保险股份有限公司，上海成立了安信农业保险股份有限公司，黑龙江成立了阳光农业相互保险公司，2007年安徽成立了国元农业保险股份有限公司，同时中国人民财产保险公司也恢复设立了农业保险管理部。这些标志性事件说明我国农业保险跨入了一个新的发展阶段。

近十余年来中国农业保险进入到跨越式发展的新阶段，具体表现为：

（1）保额大幅增长

2007年我国农业风险的保障金额是1104亿元，占农业生产总值比为2.26%；2019年增加到36000亿；2020年增长到4.13万亿，占农业生产总值比为30%左右。

我国目前经营农险的保险机构共27家，专职农业保险人员有2.8万人，农险业务开办的村级覆盖率为98.2%，乡镇级覆盖率为88%以上，县级覆盖率为94%以上，地市级覆盖率为96%以上。此外，农险行业还有近60万的协保员队伍。

（2）保费已成为世界第一

2007年我国农险保费收入53.3亿元，2020年保费收入814.93亿元，增速平均超过20%，农险保费规模已超越美国，位列全球第一。

（3）保障的品种全球领先

①中央财政给予16个品种保费补贴。包括水稻、小麦、玉米、棉花、天然橡胶、糖料作物、育肥猪、藏羊、牦牛、油料、马铃薯、奶牛、青稞、森林、种业等。

②中央财政对全国20个省实施了奖补政策。即除中央补贴的16个品种之外，这20个省可以对3个特色农产品实施财政奖励补贴，比如陕西的猕猴桃、苹果，内蒙古的羊。

③每个省推出一批县级特色农产品保险。2019年中国承保的农作物品种全部加起来达到272种，数量位列世界第一。

（4）对粮食作物的保险覆盖率高

我国农业保险已经覆盖了所有的省区，玉米、水稻、小麦三大主粮作物的覆盖率超过了70%，个别地方达到了90%。

（5）保险创新成果显著

目前我国进入了农业保险快速创新的阶段，各地都在不断创新，根据不同的情况，开发不同的险种。2007年，中央政府政策是“低保障，广覆盖”，对三大粮食作物的保险主要是保物化成本，农民因灾受损后，通过赔付解决再生产问题。现在各地相继开发出指数保险、“目标价格保险+期货”、气象指数保险、耕地的地力指数保险、农产品质量责任保险、“保险+信贷”等等。几个主要的保险公司在科技创新方面，根据气温、雨量数据，以便利用无人机及遥感数据等来确定受灾的情况，进行赔付。创新型保险使赔付更精确，农民获益获赔更及时。

（6）建立了较为完备的政策、法律、组织制度

①我国自2004年起，连续18年的中央一号文件都强调开展农业保险；②2012年颁布了《农业保险条例》，至此农业保险有了法律的依据；③2018年发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年四部委联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》、2021年十三届全国人大四次会议通过《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，都把农业保险作为一个农业保护政策加以强调。

（二）农业保险的作用

农业保险在中国的农业生产，尤其是粮食生产以及农民的基本收益中发挥了不可替代的作用，特别是对脱贫攻坚发挥了十分重要的作用。

我们每年农业保险的赔付额基本达到年自然灾害损失的20%左右。2020年我国参保了1.89亿户农民，赔付了5182万户，金额达516亿元。2019年我国受非洲猪瘟和特大台风影响，受灾较重，当年参保了1.91亿户农民，赔付了4918万户，平均每户获得赔款1509元。

2020年我国保险公司的简单赔付率达到了83.2%，成本率超过了100%。可以说，全部的保险公司都是亏本的。再讲几个案例：2016年黑龙江发生了特大的洪涝灾害，农业保险支付的赔款达43亿元，简单赔付率达到了148%；2020年安徽发生了特大洪涝灾害，国元公司赔付19.76亿元；湖北公安县的红马集团种植2000亩水稻，保费为19.8元/亩，受灾后共获赔付74万元。

农业保险对脱贫攻坚和防止返贫作用也非常大。安徽四个县开展完全成本保险，获赔的农户达到56,000户，共2.8亿元，平均每户获得的赔款5000元，其中1/3以上是建档的贫困户，这笔赔偿款有效防止了返贫。再讲一个案例，2016年，宁夏的贫困县盐池县量身定制了一款特色的保险叫脱贫保，针对建章立卡的贫困户，保障种植、羊肉、大病补充保险等14个种类，保费加起来为840元，保障金额达到20多万，每户贫困户最高的补贴1000元，实际上贫困户不出保费。其中滩羊保费为39.6元/只，滩羊的价格保22元/斤，也就是说，如果羊肉从22元/斤降到15元/斤，仍然按照22元/斤来理赔。当年全县有2718户因为羊肉价格下跌受损，因参加了保险，获得赔付559.96万元，全县的人均收入达到8532元，增长11.2%，在宁夏全区增长率第一。

（三）中国农业保险发展阶段的基本定位

1.我国已是世界第一的保险大国，但不是保险强国。

大国主要是对总量而言的，强国是对于保障水平而言，我国农业保险深度仅0.9%左右，不仅大幅度低于农业保险强国美国的6%，也低于印度的农业保险保障水平。

2.中国农业保险从整体上讲仍然处于初级发展阶段。

我国的农业保险保障水平还比较低，绝大多数农业品种还处于物化成本保险的阶段。尽管我国现有保险品种已经达到了200多种，但是相比农业的540多种分类，还差一半。下一步中国的农业保险进入到既要坚持量的扩张，更应该注重质的提升的新的阶段，要积极扩大覆盖面，既要增加品种，还要提高保障的标准。

3.对应新时代，农业保险进入到高质量发展的新阶段。

2018年由财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》是由总书记亲自主持研究决定的，主要强调了三方面的内容：一是完善农业保险政策，二是提高农业保险服务能力，三是优化农业保险运行机制。

总之，目前我国农业保险存在短板，从问题导向看，农险政策不足、能力不强、机制不优；从目标导向看，要完善农险政策、提高服务能力和优化运行机制。

 四、发挥农业保险对乡村振兴农业现代化助推作用的若干的思考

（一）加快推进粮食作物的高保障保险

1.我国目前种粮收益下降。从2014年到2019年，全国粮食收益从751元/亩，下降到631元/亩，导致农民种粮的积极性下降。

2.尽管2009年我国已实现了世界粮农组织确定的人均400公斤粮食的安全标准，但是目前发达国家人均消耗达到800公斤。根据专家的测算，要达到一个合理的粮食安全标准，我国还要新增加1100亿公斤左右的粮食，压力非常大。

3.我国现有可利用的耕地十分有限。我国确定了18亿亩耕地红线。后备的耕地资源有9000万亩左右，但是只有940万亩可以立即开发使用，而且每年还需要300-500万亩土地进行城镇化开发，因此可利用的耕地是十分有限的。

4.世界的粮源是很有限的。每年全世界的谷物贸易量9000亿斤左右，只相当于我国粮食消费量的56%。现在世界上粮食能够自给的只有33个国家，其他国家都要进口粮食。因此必须增加对粮食安全的紧迫感，这不是经济问题，而是一个政治问题。

此外，黑龙江和河南都是我国的大粮仓，为国家粮食安全做出了巨大的贡献。国家也在不断加强对产粮大县的支持力度。但从实际情况看，相当多的产粮大县是经济小县，部分地区陷入了“粮食贡献越大，地方财政收入越少，人民收入越低”的经济怪圈，严重影响了地方政府抓粮食生产和农民种粮的积极性。加之近年来自然灾害多发，价格波动，种粮效益比较低，粮食问题确实给我们带来了隐忧和压力。

正因为如此，我国对粮食的高保障提出了一个新的保险的品种，叫做完全成本保险。这与种粮的三个基本成本有关，一是物化成本，即种子化肥，种田的服务费用，目前我国三大主粮作物物化成本保费平均440元/亩左右；二是人力成本；三是土地成本。完全成本保险特别受农民欢迎，因为保费补贴比较高，南方的水稻的保费可以达到1000元/亩左右，中央财政补40%，地方财政补30%，农民自缴30%。对于地方政府来讲，此险可以保证粮食生产，种粮农民可以保基本收益。现在就是要加快此险的推进、宣传和覆盖。

（二）加快推进优势特色农产品保险的扩面、增品、提标

习近平总书记在今年农村工作会议上强调地方特色农村保险是一个方向。扩大地方对地方特色农产品保险，是我国乡村振兴的现实需求，因为发展乡村产业是乡村振兴的产业基础，也是稳定脱贫的现实举措。目前我国脱贫主要靠特色产业支撑，但是特色产业风险大，既有自然风险又有价格风险，因此我们下一步优势特色农产品农业保险的重点既要扩面，也要提标、增品。

一是尽快将优势特色农产品的保险奖补政策落实到31个省市区，在已经确定的300个国家级和省级的特色农产品优势区，选择茶、菌、果、蔬、种、药、烟、花等地方特色品种，加快推进地方的特色农产品的保险全覆盖。二是大力推进一县一品、一县一业、一县一特这样的优势特色农产品的保险工作。三是加大中央财政补贴品种，如苹果、柑橘、羊、牛、鸡、鱼等，大量地方特色农产品缺乏保险保障。

（三）扩大“目标价格保险+期货”试点

“目标价格保险+期货”是近年来我国利用市场化机制开展价格风险分散的重要举措与模式创新，连续几年试点效果显著。从实践情况看，“目标价格保险+期货”通过发挥市场作用，在较大程度上简化了政府操作、提高了补贴资金的使用效率，能够解决财政补贴的不确定性、预算难以安排等问题。

但是，“目标价格保险+期货”仍然存在一些亟待解决的问题。一方面是保费补贴缺乏稳定的来源。目前的“目标价格保险+期货”试点的项目经费绝大部分来自期货交易的试点项目，有的源于地方政府的支持，缺乏稳定的保费补贴已成为扩大试点所面临的突出问题；另一方面是相关体制机制有待进一步完善。“目标价格保险+期货”作为一种全新的农业保险服务方式，国外无例可循，横跨保险、期货两个行业，专业性强、业务链条长、管控要求高。同时，价格保险定价能力与合理性需进一步提升。另外，期货市场容量较小，流动性不足，价格形成机制不完善，不少项目没有场内期权，只能进行场外交易，无形中增加了运行成本等，需要进一步培育发展。

要加快推进并扩大“目标价格保险+期货”试点的范围，一是将“目标价格保险+期货”的品种列入中央财政保费补贴或以奖代补品种，交易所按一定比例补助保费，以形成稳定的保费供给。二是搭建“政府+交易所+保险机构+投保主体（农户或新型经营主体）”四方合作共赢的机制。政府提出项目计划，补贴部分保费，并加强指导推动。交易所负责加强对期货市场以及相关期货公司的培育与监督，并适当补贴部分保费。保险机构负责保险项目的具体运营，并与期货公司合作，设计成赔付效果最好、综合成本相对较低的期权方案，再依据期权产品匹配保险方案。参保主体自愿投保，缴纳应担保费，维护自身权益。三是加快扩大新疆棉花、海南橡胶、广西糖料蔗、北方苹果的试点，并对其品种逐步建立期权。

（四）加大对综合性保险的支持力度

近年来，一、二、三产业融合发展逐渐成为一种经济形态，产生了保险的新需求，客观上需要保险从单一性向综合性转变。甘肃省“一户一保”模式以及陕西省“助农保”模式，都是综合性保险的范式，值得进一步总结并复制推广。

要从政策层面支持保险公司开发服务现代农业产业体系，保障农业生产经营全流程的综合性保险，全面服务生产、加工、储存、流通、贸易直至终端消费的产业链和价值链，帮助各环节经营主体转移存在的生产风险、质量风险、销售风险、消费风险。通过支持综合性保险的发展，引导农业保险逐步由单一产品模式向保障农业生产经营全流程风险的综合性一揽子组合产品及模式发展。要加强政府层面对综合性保险的政策引导，解决产品相互衔接的政策性障碍。保险公司加快此类保险产品的开发，注重机制建设，形成模式，便于复制、推广。

（五）努力开发保险的生态环境保护功能

乡村振兴战略对农村人居环境提出了新的要求。近年来，我国针对农村存在的水源地污染、垃圾污染、土壤污染等一系列环境污染问题，加大建设力度，开展农村人居环境整治和美丽乡村建设，使农村生态环境得到了极大改善。但在部分地区养殖污染、垃圾污染、生活污水、废弃物、农药化肥的排放以及自然资源的盲目开发利用等事件时有发生，农村生态环境保护依然面临严峻考验。

安信开发的地力指数保险，可视为既是对地力的一种保护，又是一种土地生态的保护，从保险功能向生态保护拓展，具有创新性意义。另外，青海省在全省化肥农药减量增效行动（2019-2023）中，将“两减”行动中造成的农作物产量损失纳入政策性农业保险内容，保障农户的种植收益不减少。这为运用保险的方法推进农业生态化发展开创了一个先例。

要发挥农业保险的生态环境保护功能，从源头上预防和减少环境污染和破坏的隐患，推动生态文明建设。一是延伸保险的功能，从“保险”到“保险+防险”一体化，将风险关口前移，通过保险的手段保护生态资源，提前避免生态环境可能遭受的破坏，净化生态环境。二是创新保险产品形式，在产品设计中增加对环保因素的考量，在保险合同中增加与环保有关的条款，或者要求将环保达标作为保险理赔的前置条件。还有早些年浙江省龙游县将病死猪处置保险理赔与无害化集中处理工作联动的“龙游模式”，都表明保险对生态环境保护能够发挥作用，需要对这些做法加以总结，变为一种政策导向。同时，要改变传统的保险损失赔付办法，增加违约追偿的责任条款。

（六）解决好农业保险+担保+信贷的共担机制

实施乡村振兴战略，离不开金融行业各主体的相互配合与支持。从2009年中央一号文件提出建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制以来，我国许多地方根据自身需求开展了各具特色的银保互动模式。《指导意见》对发挥农业保险的增信功能，破解农业金融难题问题提出了明确要求。农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具的联动，不仅可以有效缓解农业生产经营者遭受的信贷约束，提高其信用等级，破解融资难题，同时也为各参与方提供了更全面的风险保障，推进“农业保险+”共担机制的深层次发展，有利于加快推进我国农业产业化与现代化。

融资难、融资贵、融资慢、融资少，融资期短是农村发展最突出的问题。农村金融的核心是缺少抵押物，即使土地承包权可以作为质押物，但标的额少，难以解决农业尤其是新主体的贷款需求，特别是发展投入大、产出高的特色农产品的需求，用保单做质押是一个有效的路径，这就需要保险和信贷、担保联合形成一个共担机制。有的地方采取政府牵头，建立一个风险基金作为一个资金池，是一个成功的模式。

（七）脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，需要农业保险系上安全带

在习总书记的领导下，我国已经完成了脱贫攻坚的任务，然而同时也要看到防止返贫也是一个很艰巨的任务。我国贫困地区的扶贫产业发展还比较脆弱，边缘性贫困人口和极易返贫的贫困人口约1000万，还存在返贫风险，需要农业保险系上安全带，为纵深推进产业发展“护航”。

比如2019年湖北的通城县政府通过太平洋保险公司投入防贫保险资金200万，又通过慈善协会、红十字会等其他途径筹资了100万，共计300万，建立了防贫基金，保障全县的40万人，保单按人口的7.5%比例收费，人均保费100元，保险责任为因病、因灾、因学返贫。2019年赔付251.7万元，救助了149户，户均16,892元；2000年赔付318.7万，救助了207户，户均15,396元。这是一个很成功的案例，已经被国务院主管部门认可。

（八）助推乡村振兴，需要农业保险全方位创新

适应乡村振兴战略对农业保险发展新的需求，需要农业保险创新发展，包括产品、技术、服务等各个方面。

产品的创新，包括扩展、承保农作物的种类，在做好大宗农产品保险的基础上，研发特色农业保险品种，要提高风险的保障的层次，由保成本向保产量，进而向保价格和保收入转变，由自然风险单一保障，向自然风险与市场风险双层保障转变，开发符合龙头企业、专业合作社等需求的保险产品，开办农业气候指数保险，价格指数保险、区域产量保险等具有标准化和透明性特点的险种。

加快农业保险的科技深度应用，已经成为农业保险深化改革、加快农业保险高质量发展、增强农业保险服务现代农业和乡村振兴的内在需要和重要选择。在技术创新方面可以采用GPS定位测量、地理遥感技术、制动气象站等高科技方法与设备，从而简化风险评估程序，并扩大可保障的区域。在风险管控技术方面，可以利用人工降雨技术、防病防疫技术等进行防灾、减灾。

在服务创新方面，与保险公司与农机部门、气象部门建立联动机制，把保险的经济补偿与农业生产、农业新技术推广、农业信息发布等服务结合起来。又比如积极推进农业保险与信贷担保等农村金融手段的结合与创新，促进农业金融的协同发展，加强对现代农业发展的金融支持。

（九）全面提高农业保险机构的服务水平

我国农业保险虽然已经取得了跨越式发展，但是存在深度不够、保障水平不高等问题，主要有以下原因：

（1）政府和市场的边界不清，我国是政策性保险，政府干预较多，理赔时往往是政府主导，不能按条款理赔。

（2）费率区间太大，一个省一个费率，不精准。

（3）大灾分散风险机制不健全，我国目前缺乏大灾分散风险的管理办法。

（4）农业保险机构自身存在的队伍建设力量不足，专业水平不高，服务粗放，查勘定损不精准，赔付不及时，农民获得感不强，反应比较强烈。

据初步的调查，中国农业保险县一级机构应配备专职人员29,269人，实际配备了18,011人，缺口达40%。27家农业公司专职人员，有农学专业背景的不到50%、因此应配备足够的专业人员，做到有人服务、能够服务。同时，农险人员一要树立三农情怀，热爱农业，心系农民；二要有责任意识，农险是一种政策性的金融产品，是政府的惠农工具，是准公共产品，从本质上讲，做好农险是把党的惠农政策的阳光播撒到人民身上，从事农险的机构和人员，要有这样一种政治责任感；三要坚持保本微利的行业宗旨，农业保险不是商业性保险，不以盈利为目的，而是首先实现政府的政策目标，通过运营市场的手段来实现政策的目的，所以考核绩效的主要指标是服务质量、农民的满意程度；四要提高专业化水平，保险是一项政策性、技术性、专业性很强的工作，要提高从事农业的专业能力，以高素质的保险队伍推动农业保险的高质量发展。

综上所述，中国的农业保险近十多年来经历了跨越发展的阶段，农业保险在稳定生产，尤其是粮食生产，稳定大宗农产品供应，稳定农民的收益，发挥了不可或缺的作用。

虽然目前我们已经是世界第一农业保险大国，但我们仍然处于农业保险扩面、增品、提标的发展阶段，我们要按照习近平总书记的要搞好农业保险的指示精神，特别是落实总书记“扩大完全成本保险和收入保险范围”，“一些地方搞的特色农产品保险，受到农民欢迎，这是个方向，要总结经验，加快推广”的指示要求，深刻理解其本质性意义，通过高质量的农业保险，确保粮食安全，发展乡村产业，真正为“三农”系上保险的安全带，助推乡村振兴战略。

本文作者：袁纯清，中央农村工作领导小组原副组长、山西省委原书记，北京大学公共治理研究所特邀专家。