【202114】燕继荣 | 创新治理模式 破除条块分割困局

注：本文来源于《条块分割及其治理》，原载于《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年10月11日网络首发。

一、中国治理的逻辑

国家治理具有两重解释。广义讲，就是对以国家为单位的共同体内部的各项事务以及国家对外关系进行合理的安排和管理，使国家有效运转，尽可能使资源有效配置，合理使用，让国民感到满意；狭义讲，国家治理就是通过合理的手段和方法，使国家为单位的共同体所面临的内部和外部的问题（麻烦），得到有效解决。无论广义还是狭义理解，促进国家的统一性、均等化，消除地区、族群、城乡之间在综合发展水平和机会以及公共设施和公共服务供给等方面所存在的显著差距，应该是国家治理的重要目标。

中国共产党执政70余年的实践、尤其是改革开放以来中国的发展变化以及目前新冠疫情的管控说明，这种治理方式赋予中央党政部门和同一级行政管辖层级的党政部门具有较强的统一协调能力和组织动员能力，因此，在决策和执行的集中性、协调性、连续性、高效性方面具有较大的优势，这使得中国在实现“发展型国家”的经济起飞目标以及重大事件和重大危机应对方面，展现出良好的绩效。

深入分析，中国在经济发展和重大事件应对方面的优势的形成和展现，一方面归功于中国的制度安排，包括：（1）共产党执政并全面领导的政治制度；（2）单一制国家结构下的中央集权的行政制度；（3）国家所有+集体所有+非公有制经济相结合的混合型经济体制；（4）政府主导下的社会管理体制。这些制度安排赋予了中央决策体系以较大的权力，保证实现“下级服从上级，地方服从中央”的“全国一盘棋”式的治理；保障了中国共产党长期执政的地位，并且不仅赋予它在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力和协调能力，而且也保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持，从而为国家治理提供了最重要的政治协调机制。这种制度安排还保证了基础设施建设和公共工程项目的快速推进和高效运行。客观地讲，这种治理体系从整体上综合了政党、政府、社会、企业等多种要素，在决策目标合理清晰的情况下，有效支持了国家发展，有利于实现危机应对，也有助于进行区域协调。

另一方面，中国治理优势的形成和展现，还要归功于中国的政策供给。作为一个采用中央集权式治理体系的后发展国家，能够终止长期形成的“以阶级斗争为纲”的政治局势，让国家步入“以经济建设为中心”的轨道，打破已经“格式化”了的思维观念和理论窠臼的限制和禁锢，积极推进面向市场化、社会化、民主化、数字化治理的改革，发挥党政主导的制度优势，建立经济开发试验区，招商引资发展生产，通过持续不断的经济政治改革政策，推进国家融入国际体系，为经济发展注入新的动力，并伴随国家综合发展进程不断与时俱进，通过制度化的“五年规划”分阶段推进和调整发展战略，从农村实验到城市改革，从经济发展到社会治理，从招商引资到技术创新，从政府管理到公共服务，适时调整政策，丰富发展理念，校正发展方向。

然而，也必须承认，中国治理没有打破“放”和“统”的周期循环，从长时段看，经常出现“碎片化”和“僵硬化”的现象和问题。从可观察的现象和可感受的经验来看，放松管制，活化社会，会促进发展；但是，“放活”的过程通常伴随地方化、部门化倾向，呈现治理的碎片化，以至出现“三不管”、政出多门等不可容忍的“乱象”。于是，作为反制，不得不采取集中管制的政策，这种“收权”乃至“集权”的过程一方面强化了政令的统一性和集中性，重要政策要求自上而下层层落实；另一方面强化了对下级、地方、民间诉求的许可审批，要求自下而上层层回应，通常伴随出现“一刀切”、逐级请示、逐级审批的僵硬化管理结果。中央统一体制下设立了两个系统：中央职能管理系统和地方职能管理系统。中央统辖权与地方治理权之间的内在矛盾，导致中国治理“统放”之间的冲突，条强块弱，块强条弱，这种现象规律性地循环反复。

上述“治乱循环”的困局，也被人们称之为“一统就死，一放就乱”的“怪圈”。为走出这个怪圈，当下人们重点思考的是如何实现“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的问题。从国家-社会关系的角度看，这个怪圈的存在还与另一种现象相伴随——“治理空白”（无人负责）与“治理过度”（多头管理）并存。中国治理中呈现的这些特点和问题，可能在很大程度上与条块分割的现实有着密切关联。

二、条块分割及其性质

人们常用“条块分割”的表述比喻一个系统中两种指挥和管理体系把公共事务人为地分割成不同领域和不同层级的现象。由于两种管理体系权力主体不同，管理目标、责任机制、激励机制、绩效考核也不一致，往往导致“条条管理”和“块块管理”的不一致、不协调，管理和决策权责不清，造成公共事务被分割、被推诿，要么陷入“和尚吃水”的困局，要么产生“九龙治水”的乱象。

中国作为中央集权单一制国家，存在着部门管理和属地管理两种机制——由中央直属部委自上而下对地方和下级机关实施“条条管理”的机制，属于垂直、纵向管理；地方行政当局对其管辖区域实施统管，实现“块块管理”的功能，属于平行、横向管理。理论上讲，条块管理为的是保障中央和地方、上级和下级管理的分工协作，协调一致；但现实地看，条块管理结构通常也会造成条块分割的趋势，即，纵向的“条条管理”系统和横向的“块块管理”系统分别基于自身管理的目标、要求和利益考量，划定自己的管辖范围，定义自己的管理权限，制定有利于自己的管理规则和政策，两个系统各自为阵，甚至互相排斥，使被管理者要么在一些事项上无所适从，要么在一些事项上找不到管理责任人。

条块分割严重会导致国家管理的困境。垂直管理部门和地方管理当局职责权限不清，以及二者管理本位的矛盾，往往造成某些公共事务的管理互相推诿扯皮、政策不一；“部门逐利主义”与“地方山头主义”并存，导致国家治理碎片化，延缓公共管理效率，提升公共管理成本。

条块分割实质上是部门管理与属地管理之间的矛盾所造成的管理局限，从国家治理的视角看，它反映的是中央和地方关系问题，从地方治理的视角看，它也存在于上下级政府关系中。条块分割在不同的国度会有不同程度的表现，在地方自治的国家，尽管属地管理是主导性机制，垂直的部门管理相对弱化，但条块关系问题依然存在。例如，美国这样的联邦制国家，也存在联邦和州共同治理的困难问题，也会形成一定程度的条块分割。另外，美国各州内部实行单一制，地方自治的政府接受一般法或特殊法授权，这也决定了州内条块分割现象的存在。

三、条块分割的治理路径

条块关系是中国政府间关系的一个重要内容,条块管理相结合也是中国地方政府管理的一个主要特征。条块分割的治理目标不在于消除它，而在于形成一种动态“纠偏”的机制，一是避免“条条”与“块块”之间形成管理“空地”，造成无人负责的现象；二是抑制无论是“条条”还是“块块”的“自利行为”，使其不至于成为“主义”——部门主义或地方主义；三是尽可能协调来自“条条系统”和“块块系统”的政策，保持两个系统政策在治理目标、治理标准和进程上的一致性，避免政出多门且互相打架等“过度治理”现象。

从央地关系的角度思考条块分割治理所形成的基本结论就是，妥善平衡中央与地方关系,尽可能厘清中央政府与地方政府在立法权、财权、事权、人事权方面的关系和界限。实际上，中国的央地关系始终处于“复杂且灵活的动态调整”之中。近年来最新的努力是通过加强“党的领导”和普遍实行“权力清单”制度，推进“放管服”改革，保证中央和地方权力配置的灵活性和规范性，进一步给经济行为主体和社会活动主体以更大的自由和自主空间，以此消解条块分割的地方主义和部门主义倾向的影响。

条块分割问题的实质就是治理责任制缺失或不完善以及治理体系间的不协调，因此，治理条块分割问题的关键在于落实治理责任制和增加治理协调性。从中国几十年的实践经历来看，行政政治化、管理项目化、权力清单化、基层网格化是经常采用并且具有较好绩效的手段。近年来，随着信息网络和数字技术的推广，基于互联网应用的管理智能化（数字政府），也为打破传统政府管理的条块分割创造了机会。

（1）行政政治化：纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”作为两种管理机制，是客观形成的事实，要保证这两种机制互相配合而不至于形成条块分割格局，关键在于要形成一种有效的协调机制。所谓“行政政治化”，就是通过“党的全面领导”，主要是借助执政党在国家层面、地方层面和具体业务层面的政治和组织领导机制，如专门性的“工作组”、临时性的“工作小组”、常规性的“党组”制度等，保证中共中央最高决策的统一实施，以解决行政体系条块管理的协调性问题。

（2）管理项目化：无论是纵向的“条条管理”，还是横向的“块块管理”，各自为阵都难以应对全国普遍存在的问题，而条块分割的存在更有可能延误这些问题的解决。鉴于这种现实，管理项目化通常作为重要的治理手段而被采用。这里所谓的管理项目化，就是通过全国专项问题专项治理的方式，动员各部门、各地区、各层级的人力、物力资源，克服条块分割困境，使社会问题得到“综合整治”。

（3）权力清单化：条块分割的一个重要原因是双重管理体制下主责单位的不确定或不同管理部门职责权限关系的不明确不具体，因此，治理条块分割的一个重要途径就是梳理部门和地方管理机构的权力清单以明确责任主体和条块管理各自的职责权限。中共十八大以来，权力清单化被普遍推广，也成为“放管服”改革的重要内容。

（4）基层网格化：“管理空白”和“破窗效应”是条块管理常见的后果。在既有的管理结构中，基层社会的治理单元按照行政建制来划分，一般在区域面积、人口分布、组织规模等方面都过大，以至于政府管理和服务难以覆盖，导致基层社会问题不能被及时发现或及时纳入政府管理和服务视野，从而影响政府回应性，使基层问题长期得不到根治，最终演化成重大危机。目前中国普遍采用的基层网格化管理，“小化”了治理单元，并明确了“网格员”的责任制，在一定程度上避免了条块分割在基层社会的“治理空白”，极大地提高了基层公共事务的可治理性。例如，北京市推行“12345接诉即办”和“街乡吹哨部门报到”，以解决违章违建、环境污染、生态破坏、安全生产等底线问题为目标，希望在基层执法过程中克服地方和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善的问题。

（5）管理智能化：条块分割、权责分离是官僚制组织常见的弊病，许多研究认为，组织的扁平化、管理的平台化，可以实现“组织再造”和“流程再造”，从而在一定程度上弥合传统官僚科层制的“裂隙”。中国政府把网络建设、信息化建设作为国家基础工程，一直致力于“电子政务”“数字政府”建设，基于互联网、大数据、云计算的管理智能化（智能化治理）或管理平台化实验应用而生。尤其是在新冠疫情防控期间，基层社会事务更多地被纳入平台化管理或智能化管理的流程中，形成了许多打破和超越传统政府部门界限的智能化管理方案。

应该说，条块分割问题的治理还在不断探索之中。未来立足于国家治理体系现代化的总体目标，还需要进行创新性。一种创新的思路是，以民生问题为导向，以实现面向公民的公共服务为核心，重构基层政府体系，在政府体系（国家）末端建立与居民（社会）统一的“接口”，实现基层政府的集中统一协同管理，避免百姓办事“东奔西跑”。这种努力在不同地区的实践中多有体现，例如，浙江实施的“最多跑一次”以及普遍建立的“社会矛盾纠纷调处化解中心” 或“民情服务中心”7。

与上述思路相对应，另一种创新思路来自政府内部。新公共管理改革所倡导的“协同政府”以及“整体政府与跨部门协同”的理论为治理条块分割提供了思路。因为条块分割的部分原因来自政府权力部门的利益格局，“政府的自利性”行为导致部门之间各自为阵，影响彼此合作，因此，尽可能限制部门利益，减少乃至取消部门滋生利益的温床，使“政府部门”不再同时是“福利单位”，这应该有助于降低部门合作的“阻力”。有鉴于此，在各级政府集中统一办公的原则下，进一步抽取原来分别属于政府各机构各部门的所谓“机关事务”（后勤事务），将其集中统一管理，将各机构各部门的“自留地”（办公用房、车辆、会议场馆、培训中心、机关食堂、幼儿园等）转化为统一的“公地”，并对“公地”进行规范化、标准化、社会化、信息化（数字化和智能化）改造。

此外，方兴未艾的“数字政府”和智能化治理也开辟了一种新的思路。从目前推出的“数字政府”或“智能化治理”平台来看，各地政府在互联网平台上集成了政府公共管理和公共服务的各项功能，将传统的条块型政府分解为“前端政府”和“后端政府”，实现了基层事务“小事不出社区”，实行前台处理，“大事不出街道”，提交后台办结。

本文作者：燕继荣，北京大学政府管理学院院长，北京大学公共治理研究所所长。