【202116】杨宏山 | 统一领导与韧性治理：中国共产党的治理之道

注：本文源自杨宏山教授11月26日在北大公共治理论坛的主旨演讲。

十九届六中全会全面总结了建党百年的十大历史经验，我的发言聚焦于其中两个方面的经验总结：一是党的领导；二是持续创新，包括理论创新、开拓创新、自我革命。基于对这些经验的思考，这里探讨以下两个问题：一是在统一领导体制下，我们党通过怎样的制度安排不断地提升国家治理的韧性和适应性；二是中国之治是如何利用不同来源的知识来支撑理论创新、开拓创新、自我革命的。

一、中国治理的制度环境

当代中国实行以政党为中心的国家治理模式，执政党在国家治理中居于中心地位，国家治理各方面的制度都是以政党为核心而构建的。从执政党的组织制度看，各级党委实行实行集体领导和个人分工负责相结合的制度安排，从政策过程看，中国之治的一个重要特点是“议行融合”，议事和执行相互融合在一起，重大问题由党委集体讨论作出决定，党委成员根据分工履行职责，政策执行跨越行政组织的边界，将更广泛的公共部门纳入进来。集体领导即为政策决策过程，个人分工负责则为政策执行过程。这种议行融合的制度安排不同于一些公共行政学教材所讲的“政治与行政二分法”。

在政府间关系上，我国是单一制的制度安排，全国服从党中央、国务院的统一领导。在这一制度下，一方面国家治理需要坚持统一领导，意识形态、制度建设、政策制定都要保障中央精神得到落实，另一方面，国家治理也非常强调有效性，要适应时代发展，适应国内外形势变迁，持续推进政策创新，提升国家治理绩效。在统一领导体制下，中国之治是如何提升国家治理的适应性？统一领导与韧性治理之间具有怎样的逻辑关系？这是值得深入探究的一个理论命题，即中国共产党的治理之道。

二、中国之治的试验学习

很多研究发现，中国改革伴随着大规模的政策试验行为，针对新的政策议题，政策试验构建了一种试验学习机制。试验学习的特点是，决策者根据议题结构的差异性，采取差异化的试验模式。当决策系统缺少相关知识积累时，对于一项政策议题就会呈现出混乱、错杂、无序的特征。随着政策系统的认知深化，找出其中的规律，复杂问题就会变得结构化。对于复杂的议题，为了增进认知，就要通过局部试验来观察不同干预的结果，通过总结经验获取一般性知识。而对于具有丰富知识积累的政策议题，则不必采取试验治理模式，而是直接进行决策部署，并通过自上而下途径组织实施。

在政策试验中，决策者接受了新理念后，首先是从地方探索中提炼新概念，传递新的政策信号，比如，近年来媒体经常报道的“多规合一”“一张蓝图干到底”“最多跑一次”“接诉即办”“自由贸易试验区建设”等。在提出新概念后，政策试验形成了概念驱动的政府间学习网络。在这种府际学习过程中，中央政府鼓励试点地区生产新的地方性知识，通过整合运用各地积累的新知识，从而深化对政策议题的认知。在政策试验过程中，随着对政策议题的规律性特征具有更多掌握，议题的复杂性就会降低。

政策议题的复杂性可通过有多方面的指标来衡量，包括政策目标的多元性、知识储备的充分性、新方案与其他政策的兼容性等。比如，“多规合一”提出后，围绕这个概念有很多不同的认知、评论和建议，但随着时间的推移，国家层面对“多规合一”形成系统性认知，并将系统性知识转化为改革行动，把原来三个机构的空间规划权力整合到了一个机构，并致力于建构新的空间规划体系。

政策试验过程中的组织学习，可理解为对不同来源知识的应用和再建构的过程，其结果是促进新知识的生产。在这个过程中，不仅要利用专家、官员、利益相关者的知识，而且要促进知识的交流和互动，从而分享、运用不同来源的知识，通过知识整合和再建构，促进新知识的生产。不同行动者的知识有各自的特点，专家的知识在科学性方面具有优势，这是由于专家知识是基于科学的模型、逻辑和方法提出的，并依赖于同行评估机制进行质量审查；官员的知识与政府运行的实践和行政流程密切相关，它强调知识的政治性和应用性价值，但在评估机制上并不是那么严格；政策试验中所涉及的利益相关者也有自己的知识积累，它以特定情境下的经验积累为基础，主要表现为地方性知识或者见解。

三、政策试验的调控机制

在统一领导下，通过试验增进学习需要创设激励和调控机制，决策者不仅创设试验机制，还要构建激励相容的机制安排，促进不同来源知识的交流和整合，而知识整合也是一种社会建构的过程，从而创造新的政策知识。

这个过程中可以看到，针对不同类型的政策议题，决策者采取差异化的调控机制。对于政策试验的结果，决策者在评估后也会调整注意力分配。近年来在国内的研究中，学者们探讨了中国政策试验的不同的类型和运作模式。其中，有一项是注意力的分配机制。注意力的分配首先是基于环境对信息的处理，然后设定相关议题。在议题确定以后，通过探索的过程、互动的过程、形成新的政策方案。新方案在试验过程中可能成功，也可能失败。成功的试验会形成一种正面的反馈，导致注意力的强化；对于失败的政策试验，决策者则会转移注意力，导致政策试点被悬置或消减（如图1所示）。

图1

政策试验研究有一个很显著的现象，就是大多数研究都在讨论成功的政策试验。对于不成功的试验，地方政府也不愿意谈论；而对于成功的试验，地方政府往往很乐意宣传。这是因为地方政府已经做出决策并开展试验，投入了公共资源，花费了财政经费，对地方政府而言，承认失败则会面临正当性、公信力的挑战。国外相关的政策研究文献也表达了同样的观点，如果一项政策试验遭遇失败，当事的地方政府也会隐瞒关键证据，对不利的信息采取控制性处理。

这里与大家分享两个案例，一是Z省的“强县扩权”试验。从20世纪90年代开始，Z省一直在推动“强县扩权”试验，从最初的“强县扩权”，一直到后面的普遍扩大县级政府的经济社会管理权。由于试验取得了显著效果，强化了改革动力，媒体不断深化相关报道，从2005年到2014年，中央政府在相关政策文件中也多次对“强县扩权”、“扩大县域经济社会自主权”，以及后来的“财政省管县”体制进行背书，这种背书对推广试验成果发出了明确的政治信号。今天这项试验创新得到广泛扩散，已经成为一种普遍的行政改革措施。

另一个案例是H省的“省直管县”试验。2011年，在财政省管县和扩大县域经济社会自主权的试验中，一些政策专家提出一个新概念——“省直管县”。2013年11月，H省决定对10个县进行“省直管县”试点，涉及到人大、政协、法院、检察院、党团等组织体系。然而改革遇到了问题，10个县共有几十名正处级干部、几百名副处级干部，省直管县以后，干部交流和晋升空间遇到阻碍，其他相关体制在运行中也不够顺畅。通过三年多的改革，H省做出调整，2018年正式将党建、干部、纪检、人大、政协等方面回归地级市管理县。通过检索该省综合性新闻网站的相关数据，可以看到在试验的当年，当地媒体的注意力分配给予很多关注，随着时间的推移，改革遇到了难以克服的障碍，注意力持续地降低。

四、结论

通过上述案例分析，我们可以从一个侧面透视中国共产党的治理之道，就是针对高度复杂、结构模糊的改革议题，通过政策试验方式来推进组织学习，构建了针对特定议题的学习网络，增进不同主体所拥有知识的交流、分享和应用，持续生产新的政策知识，依靠新知识深化认知，进而出台新政策。中国特色政策试验通过创设激励和调控机制，促进了专家与官员以及利益相关者之间的知识交流与互动，促进了政策知识的合作生产。这种“自上而下”与“自下而上”相结合的政策试验和知识生产过程，使得中国之治实现了统一领导和有效治理两者并行不悖。试验学习的经验表明，深化改革需要创设一种机制，高效率地应用专家、地方官员和利益相关者拥有的知识，推进不同来源知识的分享和交流。

本文作者：杨宏山，中国人民大学公共管理学院副院长、教授。