【202203】黄晗 | 从党政干部考核指标的变迁看国家治理

注：本文源自黄晗在2021年11月26日北大公共治理论坛“政党政治与国家现代化：中国共产党的百年奋斗经验”的主旨演讲。 

一、指标治理机制：一种国家治理机制

在中国政府治理过程中，围绕某一阶段的重要治理任务生成若干指标，通过指标的分解、下放、运行、反馈、再调整等一系列过程使治理任务得以完成，同时对指标的实施状况进行监督考核，将考核结果与党政干部的任免升迁相挂钩，这是一种既独特又常见的中国政治现象。尤其是当指标与治理任务的下压、分解和实行与党政干部的考核结合时，就变成了政治运转的驱动力、压力传导的载体、政策执行的保障、政府过程的中枢纽带，从而具有了治理机制的意涵，笔者将其定义为“指标治理机制”。

二、指标治理的变迁：政治指标－经济指标－约束性指标

指标在中国经历了一个较长时段的发展和演变过程，在不同时期分别着重体现为政治指标、经济指标和约束性指标。这种指标类型的演变事实上折射出中国社会经济发展的几次重要转向。指标的最早运用可以追溯到新中国成立前的土改时期，中国共产党在根据地用指标化的方式实施阶级划分，这种政治上的指标模式在新中国成立后的“三反”运动和反右运动中继续被使用。计划经济时期，指标分配和管理也成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式。改革开放后，在强调以经济建设为中心的发展基调下，政绩考核与党管干部制度结合，以GDP为衡量标准的经济增长成为政绩考核的核心指标，这种发展型地方政府也成为推动中国经济增长奇迹的重要引擎。而伴随着对单一发展理念的反思，以“十一五”规划为分水岭，指标考核体系首次被划分为预期性指标和约束性指标两个维度，并在其中着重强调了体现政府公共服务职能的约束性指标的重要性，指标治理作为一种治理机制被运用到了包括社会管理、公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域（参见图１）。

图１指标的演变

（一）指标治理的第一阶段：政治指标

政治指标的出现可以追溯到新中国成立前的土改时期。当时土地改革的总路线规定将农村社会阶级总体上划分为地主、富农、中农和贫雇农四类。1948年，中共中央文件规定，将土改中的打击面规定为占新解放区农民总户数的百分之八，占农民总人口的百分之十，这一比例后来被缩小到百分之三。依此比例，就需要在当时的三亿农民中划分出九百万阶级敌人。但是，由于当时中国农村民众的社会关系和身份体系与马克思关于阶级的定义和划分标准存在较大的不对应性，土改之初，一些地方在执行上并不十分积极，出现了速度太慢的现象。在这种情况下，为加速推动政策执行，土改开始被指标化。全国的阶级划分指标分别下达到地方，各级政府被施加强大的行政压力以推进阶级划分指标的完成。据记录，这一时期很多地方不管实际阶级情况如何，政府至少含蓄地下指标，要求在村里划出若干比例的地主名额。另外，陶铸被中央任命到广东主持土改工作，在广东提出要大张旗鼓、雷厉风行、要数目字的土改口号，随即当地土改迅速升温。由于指标制定的数量要远远超过富农的实有量，各地方出现了大量的随意制定阶级标准以完成指标的情况，很多贫下中农被错误地划为富农。

第二次对政治指标的典型运用是1951年底开始的“三反”斗争。这场斗争的主题是反贪污、反浪费、反官僚主义，目的是反对新中国成立初期资产阶级的腐蚀。在这场运动进入打“大老虎”阶段的时候，毛泽东起草了《关于三反斗争展开后要将注意力引向搜寻“大老虎”的电报》，指出要定出估计数字，交给各部门完成，在斗争中要根据情况的发展，追加新任务。报告后续的文件又追加了每个省、每个大城市及各大军区单位都有一百只至几百只“大老虎”的指令，并向各级党委发出《关于限期向中央报告打虎预算和县、区、乡开展三反运动的电报》，要求各级政府制定并上报预算。更为严厉的规定是，如有哪个单位的首长认为本单位没有“老虎”，应签字向党和政府负责保证。这种自上而下指标下压、任务摊派的方式也使此次运动出现了打虎指标过头，造成冤假错案的现象。

政治指标的另一次运用是1957年的“反右倾”斗争。当反右斗争进入扩大化阶段后，以毛泽东的《事情正在起变化》为转折点，他判断：“社会上的中间派是大量的，他们大约占全体党外知识分子的百分之七十左右，而左派大约占百分之二十左右，右派大约占百分之一、百分之三、百分之五到百分之十。”这种数量上不科学的估算使反右迅速指标化。各级政府被下达硬性指标，很多地方出现了抓阄法或者攀比法等方式划分右派的荒唐行为，造成了严重的政治后果。右派分子从反右之初的六万多人扩大到1958年的五十多万人，这里面增加的大部分都是为了凑指标而填补的。指标化任务执行不仅导致乱“扣帽子”，在后来的“摘帽子”阶段也有所表现。1959年中共中央和国务院发布的《关于确实表现改好了的右派分子的处理问题的决定》中指出：摘掉帽子的右派分子的数目，以控制在百分之十为好。这一决定中关于摘帽指标的规定指导了之后摘帽工作的进度。以上是政治指标被运用之初的一些典型事例。从中可以看到，政治指标关乎新中国成立初期的重大政治问题，具有严肃性和强制性，通过分配、下达指标，一些重要政治任务被快速、严格地执行和落实。尽管这一时期的若干历史事件后来得到了重新评价和深刻反思，但指标划分和下压作为一种效率极高的执行机制，逐渐植根于体制之中，成为指标运行的一种惯性。

（二）指标治理的第二阶段：经济指标

新中国成立后，因为沿袭苏联的发展模式，所以在强烈的“赶超”意识下建立起了高度集中的计划经济体制，一切活动都被纳入国家的计划，而计划的制定和实施直接体现为一系列生产和生活指标的布置和完成。在这一时期，不仅国家的整体经济发展规划由指标来控制，而且每个人日常的吃穿用住都受到各级行政机关指标的直接影响。可以说，指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理载体。改革开放以后，党和国家确立了以经济建设为中心的基本路线，GDP增长成为测量地方政府业绩的重要经济指标。在追求GDP高增速的驱动下，发展型地方政府成为长期以来牵引中国经济快速发展的核心动力。GDP作为可量化的国民经济核算指标，无疑是中央考核地方政府的一个很好的工具。但GDP驱动下的高速发展并不一定意味着高质量的发展。一方面，由于信息的不对称性，GDP并不能完全反映地方经济社会发展以及地方政府行为的真实情况。置身于以GDP为核心的政绩锦标赛和升迁竞逐中，“数字出官”不可避免地成为地方官员的行为逻辑，因而在GDP核算中，存在着大量的重复核算、高估经济规模和总量、制造增长的情况，以至于国民经济统计曾一度出现各省级行政单位核算出的GDP总量多数高于全国GDP均值的现象。这种数值核算可信度的下降，损害了政府的形象，也使这一指标失去了实质性的意义。另一方面，对GDP指标的单一追求也产生了许多负面效应。GDP是一种流量核算，只计入最终产出和总收入，不能反映背后付出的成本和代价，尤其不能反映增长是否可持续以及经济结构是否优化。在指标考核和政绩竞赛的驱动下，GDP增速目标往往经过各级政府层层加码，不断被抬高，进一步导致了地方政府过度负债、经济结构失衡、金融风险扩大、生态环境恶化等问题。在这种形势下，以GDP为核心的政绩考核指标体系开始被重新审视和调整。首先，中央政府开始试图在GDP核算体系中进行结构性调整，改变以消费、固定资产形成和出口这“三驾马车”为核心的GDP核算模式，在核算体系中更多地加入能反映出资源消耗、民生改善、社会治理等方面的核算指标。其次，从党的十六大以来，提出了环境友好型社会、循环经济等可持续发展目标，经济发展与环境保护之间的关系的重要性被提升到政治层面。同时，政府社会管理水平和公共服务能力也成为政府改革和职能转变的重要方面，因此，生态环境和公共服务等考核指标开始出现并被纳入地方政府政绩考核体系。最后，也有越来越多的声音呼吁将原有GDP指标从宏观调控指标改为预测性指标，保留其引导和参考性作用，弱化其业绩考核功能，以适应当前的经济社会发展要求。总体而言，以GDP为核心的经济指标体系在经历和牵引了中国经济的高速发展期之后，已经逐渐被反思和超越。

（三）指标治理的第三阶段：约束性指标与预期性指标

约束性指标和预期性指标进入国家治理的指标体系是在“十一五”期间。“十一五”规划首次将量化指标划分为预期性指标和约束性指标两类。在规划的全部22个指标中有14个预期性指标、８个约束性指标（参见表１）。预期性指标是中央对地方政府预期将达到的经济社会发展目标的一种设定和规划；约束性指标则主要用于对政府责任的约束和考核，是中央政府在公共服务和涉及公众利益的一些领域对地方政府和中央政府的有关部门提出的工作要求。在两种指标的实现方式上，“十一五”规划强调：预期性指标主要是针对经济增长和经济结构调整等方面设定的一些目标，这些目标主要在政府宏观调配资源的前提下通过市场主体的自主行为实现，因此预期性指标一般不设定硬性指标；约束性目标则需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量实现，这些指标多为刚性的指标，凸显了政府社会管理和公共服务职能的强化。

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，２００６年３月。

这样，中央和地方之间建立起两种并行的激励方式：一个是鞭子，即预期性指标；另一个是缰绳，即约束性指标。中央既用经济表现等预期性指标来对地方进行激励，又用其他约束性指标来约束地方，必要时重启政治控制的手段，通过人事任命系统来改变地方政府官员所面临的激励和约束，为新政策的出台、贯彻和实施保驾护航。约束性指标被视作政府对社会的承诺，约束的对象不是企业，而是各级政府，特别是政府在提供公共服务、保护和使用土地等方面的行为。在这一揽子约束性指标体系中，我们可以列举出一些常见的项目（参见表２），如人口与计划生育、安全生产、用水资源、农产品安全、债务指标、就业率、社会调控能力、信访、节能减排等。一些指标是历史上沿用多年的，如计划生育指标，从20世纪70年代开始一直延续数十年；另一些指标较晚进入指标体系，如群体性事件

总体而言，“十一五”之后，中央政府不断提升包括社会保障、就业、医疗卫生、环境保护、公共卫生、公共安全、基础教育、住房保障等约束性指标在干部考核体系中的重要性，也不断设置新的约束性指标，淡化GDP的唯一性，使指标体系朝侧重社会管理、公共服务的方向发展，推动干部考核体系多元化。

三、指标治理存在的问题与面临的困境

纵观前述指标治理的三个阶段，从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标，不同时期指标的内容侧重发生了较大变化，中央政府一直在力图避免单一指标带来的一系列问题，增强指标体系的多元性，以适应发展的经济社会需求，但其间治理机制的基本形态表现出延续性的特征——以计划指令和目标管理的方式，围绕各个时期国家重大方针政策而生成相应的指标，通过指标的分解、落实、监督和考核推动决策的执行和政策的落地。如何评价指标治理这一国家治理的中观机制？客观而言，它是具有一定效力的，指标所指向的地方，一般都会带来人力、物力、财力的高度聚集，因而能集中解决一些重大问题。但不能忽视的是，指标治理显然也存在着一系列问题：无论哪种指标类型，指标分解和下放的过程往往都是被层层加码的过程，从而给属地政府带来巨大的压力，这种压力继而又催生数据和统计的造假与浮夸；在多个指标并存的情况下，就存在一个如何在多指标之间进行权衡和取舍的问题，容易产生“选择性执行”或者“选择性忽视”；同时，指标的高压也可能诱发地方政府更多“突击式”“运动式”的行为模式，对于其日常监管和常态化职能履行起到逆向激励作用。

更重要的是，指标治理在处理诸如空气污染等具有复杂性、流动性的新型治理问题时，表现出明显的效果失灵。指标治理存在的问题和面临的困境需要我们进一步探索改进和超越这一治理机制的方法和路径。在现有制度框架未出现较大改变之前，指标治理机制还将长期存在并被广泛运用。

本文作者：黄晗，首都师范大学政法学院政治学系副教授。