【202219】宁晶 刘源林 张心怡 | 中国城市健康社区的路径创新——基于合供理论的分析
注：本文原载于《北大公共治理研究》2022年第3期，系北京大学公共治理研究所学术团队建设重点支持项目“健康治理与国家治理能力现代化”阶段性成果。
2016年我国出台了《“健康中国2030”规划纲要》，提出“要广泛开展健康社区建设，提高社会参与度”，将健康社区建设推向了新的高潮。我国二十余年的健康社区建设积累了一定经验，但随着我国民主化进程的推进，健康社区建设路径亟待创新。因此，本研究基于合供理论的视角构建健康社区建设机制，并分析目前中国城市健康社区发展中的问题并提出创新策略，以期促进中国城市健康社区稳步发展。
一、健康社区的内涵和理论框架
社区是由一定范围内的人所组成的社会共同体，社区的建设和发展与个人的发展有着密不可分的联系。世界卫生组织2016年发布的报告指出，中国亚健康人数达9.5亿，约占人口总数的70%。根据国家统计局2021年发布的第七次全国人口普查公报数据显示，我国的人口老龄化程度进一步加深。在居民亚健康和老龄化的压力下，健康社区的发展对于人口质量的提升与居民的幸福生活至关重要。
我国2020年发布的《健康社区评价标准》（T/CECS 650-2020），将健康社区定义为：在满足社区基本功能的基础上，为人们提供更加健康的环境、设施与服务，促进人们身心健康、实现健康性能提升的社区。因此，健康社区并非仅关注社区服务中的医疗层面，更包括一定区域内的自然环境、交通状况、个人身心发展以及社会的公平公正等，并且需要各学科协同发展来实现。
健康社区的相关文献研究主要集中在健康社区评价指标体系构建、健康社区干预效果评估与健康社区规划营造等方面。在评价指标体系构建方面，杨立华等人在对国外学者所构建的框架进行分析和归纳后，建立了健康社区指标体系的整体性概念框架。朱媛媛等人则利用德尔非法构建了健康社区建设的评价指标体系。对于健康社区干预效果的评估，多数学者运用案例分析法进行研究。此外，还有部分学者关注健康社区规划营造方面，分别对老年人、妇女及儿童等不同类型人群提出了相应的健康社区建设对策。在新冠肺炎疫情的背景下，学者们更加关注疫情对社区的影响并提出后疫情时代健康社区规划的建议。但已有研究缺乏基于公共管理视角探究健康社区建设，合供理论则能够有效解释我国健康社区的建设、困境与创新。因此，本研究运用合供理论，对我国健康社区的建设机制、存在问题以及路径创新进行研究。
二、合供理论下健康社区建设探索
合供（Co-production）一词由诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆于上世纪七十年代引入，并且将其定义为由不同组织中的人共同参与提供公共物品和服务的投入的过程。作为利用民间社会资源和能力来减少公共投资的工具，在我国“合供”往往被翻译为“共同生产”，但除了共同生产这一内涵外，根据公共服务使用者所参与的角度不同，还包括了共同决策、共同设计、共同管理、共同分配、共同评估等方面内涵，因此使用“合供”一词更能体现其是一个多环节构成的过程。在公共物品和公共服务的常规生产中，公共部门是单一的提供者，因此，合供由公共物品和服务的常规生产者与消费生产者共同提供。合供与“志愿者服务”“协同治理”等概念也有本质上的区别。
合供理论在公共管理领域使用范围甚广，特别是其在健康社区的建设中有巨大潜力。合供能提高居民参与提供社区健康服务的积极性，增强健康服务提供的灵活性，以及解决健康物品和服务因为薄弱的交通及基础设施环境而难以达到的“最后一公里”问题。图1是健康社区的合供模式。健康社区建设中，传统的公共部门和第三部门是常规生产者，直接服务的社区、公民个人则是消费生产者。对于常规生产者而言，其参与合供的动力来自于提高公民参与的意愿、改善公共服务的质量、增强公民信任、控制财政支出等；消费生产者参与合供的动力则是物质利益，例如金钱、物资支持等，及内在激励，例如满足感和归属感等。在合供的过程中，常规生产者会激励及培育消费生产者，相反，消费生产者则会对公共服务的提供进行监督，并且为常规生产者提供信息反馈。健康社区建设中采用合供形式的结果则是促进了社会参与，优化健康社区服务的提供，改善健康社区环境以及提高社区居民健康水平。
图1 健康社区的合供模式
三、中国城市健康社区的合供困境
要实现全民健康，健康社区建设是其中的一个重要环节。目前，中国许多地区的健康社区建设程度薄弱、发展进度缓慢，特别是欠发达地区的健康社区建设存在较大改进和发展空间。具体而言，体现为合供动力不足、合供环节较少及合供互动有限。
1.参与意识薄弱，合供动力不足。受传统的“大政府”理念限制，合供双方缺乏健康社区合供意识。公共部门往往包揽健康社区建设工作，忽视社区居民作为实际服务接受者在其中发挥的关键作用；而社区和居民则缺乏合供的热情，并困囿于参与的责任性、有效性等问题。从动力机制角度而言，社区居民既缺乏物质激励，也缺乏内在激励，具体体现为社区健康资源未能有效整合且财政投入不够，居民缺乏金钱和物资回报，社区凝聚力不高，以及居民自我服务意识薄弱等。
2.覆盖环节较少，缺乏专家指导。目前健康社区建设仅局限在公共物品和服务的分配上，对于决策、设计、管理、评估等环节重视程度不高。健康社区建设一般由常规生产者单方面进行决策、设计及管理，并且往往忽视健康社区建设后的效果评估。同时，健康社区建设缺乏专家指导，居民通常缺乏合供所需具备的专业知识，导致合供的效果不佳。
3.沟通机制匮乏，互动效果有限。公共部门和社区居民之间并未建立健全沟通机制，这是合供双方难以建立信任关系的重要原因。对常规生产者而言，沟通渠道不畅则无法明确社区居民的真实需求和问题，也无法做到精准激励和培育社区居民；对消费生产者而言，由于缺乏有效沟通机制，无法将健康信息及时反馈给公共部门，这也导致监督效果大打折扣，长此以往，居民合供参与热情将不断下降。
四、中国城市健康社区的路径创新
为解决上述中国城市健康社区建设存在的问题，应当从合供的动力机制、合供的环节及合供双方的互动三方面着手。
1.改变传统观念，增强合供动力。公共部门往往在公共物品和服务的提供中存在越位、错位的情况，事无巨细地包揽各项工作，而合供能帮助公共部门将视野放在宏观事务的处理上。居民则应从“被提供者”的思维中跳脱出来，积极参与到健康社区公共物品的合供中，生产出符合自身实际需要的公共物品。为增强消费生产者的合供动力，应当根据不同社区居民的特征和生活情境来提供相应的金钱和物质回报，加大社会资本的投入，进一步稳固社区与基金会、学校等非营利组织的伙伴关系，共同整合社区的健康资源，帮助社区更好地满足居民的公共需求和个性化需求，通过实际利益激励居民主动参与到健康社区活动中。同时，社区可以通过各种媒介，促进各种居民健康自组织积极开展活动，提升社区的凝聚力和集体效能，使居民在合供中获得满足感。
2.拓展合供环节，提高专业水平。社区居民应广泛参与到公共物品提供的各个环节中，根据社区的实际情况共同决策，在公共物品和服务的设计中融入自身理念，在管理上加强监督和把控，增强公共物品和服务提供的有效性，将生产出来的健康社区公共物品分配到最需要的人手中，并及时对干预效果进行共同评估。健康社区服务的提供具有较强的专业性，需要医疗卫生及社区治理等领域的专家进行指导，健康物品和服务的决策、生产、管理和评估都需要专业的知识基础。社区应该深入开展健康知识培训、健康服务人员培养及合供理念宣传，鼓励居民主动增强健康知识储备、养成健康的生活习惯，做到“未病先防”。
3.优化沟通机制，提升互动水平。健康社区建设要在不断的沟通和互动中发展。政府需建立健全与公民的沟通机制，包括构建健康社区服务专线等线上沟通平台，以及组织成立健康社区服务委员会等线下常设机构，帮助公民进行信息接收和反馈。社区居民可以通过线上、线下各种渠道，对社区健康工作的开展进行监督，对影响健康社区建设的行为和设施进行举报和投诉。公共部门也可以通过不同沟通渠道，对社区居民进行健康宣传教育，激励公民积极参与到健康社区的建设当中。只有促进公共部门和居民个人的良性互动，健康社区建设才能在复杂的环境中不断前进。
综上所述，健康社区建设需要有效增强社区的合供动力，使合供的理念渗透进健康社区建设的各个环节，并且促进合供双方积极互动，以进一步促进健康社区参与、优化健康社区服务、改善健康社区环境以及提高社区居民健康水平，从而推动健康社区建设的向好发展。本文基于合供理论认为健康社区建设需要常规生产者和消费生产者协同合作，结合实际情况多维度研究制定发展策略并实现动态调整，促进健康社区建设的可持续发展，推动“健康中国”战略目标的实现。
本文作者：宁晶，对外经济贸易大学政府管理学院讲师，北京大学国情研究中心研究人员，清华大学数据治理研究中心研究员。刘源林，对外经济贸易大学政府管理学院硕士研究生；张心怡，对外经济贸易大学政府管理学院硕士研究生。
