【202220】陈庆修 | 从制度角度看机关事务治理现代化

注：本文原载于《北大公共治理研究》2022年第3期。

机关事务涉及党政机关日常服务保障的方方面面，它是党政机关正常运转的支持系统及其履行职能的基础，也是国家治理体系的有机组成部分。进入新时代，面向“十四五”时期以及更长远发展目标，机关事务既要主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程，准确把握自身定位和作用，又要扎实推进机关事务自身治理体系和治理能力现代化，更好履行职责和使命。将这两方面结合起来的关键是将制度优势转化为机关事务治理效能。

机关事务治理现代化的实质是制度现代化

制度是管根本、管长远的。习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含着丰富的制度思想，系统科学地回答了推进治理现代化需要什么样的制度和制度观。这里所说的制度就是规则、规矩、规章，它具有规范性、稳定性、连续性的特点。所谓制度供给就是定规则、定规矩、定规章，为行为提供自由的边界，使任何个人、组织、团体、机构的行动都受到必要的约束和限制。

由于机关事务的一切工作和活动都依照制度展开，因而制度是机关事务治理的基本依据和内核，是机关事务治理的根本支撑。无论是保障党政机关正常运行，还是要避免和化解公共选择困境、社会关系危机、自主性危机，都需要与时俱进的机关事务制度供给。

机关事务治理体系和治理能力现代化，制度起根本性、全局性、长远性作用，机关事务制度现代化表现为机关事务治理体系和治理能力的现代化。制度问题是机关事务治理的根本问题，机关事务治理水平取决于制度供给能力，制度完善与成熟的程度是衡量机关事务治理能力的重要指标。制度建设是推动机关事务治理现代化的有效途径。

机关事务制度现代化就是要适应时代要求，既改革不适应机关事务高质量持续健康发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的制度，使各方面制度更加科学、更加完善，实现管理保障服务各项治理规范化、程序化、现代化。

目前，机关事务基本制度有《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》，还缺少诸如《机关运行保障法》《机关事务管理法》等更高位阶的专门法律。这些制度体现了机关事务基本原则，对深化机关事务管理体制机制改革及机关事务工作高质量发展意义深远、影响重大。机关事务重要制度则是由基本制度派生而来的、治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度，包括行政事业资产管理、办公用房管理、公务用车管理、公共机构节约能源资源管理等法律法规。

机关事务制度体系在很大程度上支持了机关事务治理的规范性、科学性和可持续性，从而确保机关运行保障廉洁务实高效，是机关事务治理现代化的本质体现。

如何实现机关事务制度现代化

推进机关事务制度现代化，要在坚持机关事务制度基础上，充分发挥全面深化改革的动力作用，不断探索实践，不断创新体制机制，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，建立健全管理保障服务各方面的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效、监督有力的制度体系，提升机关事务制度的系统化、集约化、现代化水平。

从系统化来看，机关事务制度是由若干要素组成的一个整体、一个系统，任何一项制度都不是孤立的，其实施也不是在封闭的环境中进行的，而且任何一个具体制度，既是上位制度的个体组成部分，又是下位制度的整体所在，因而，每个制度都是整个制度体系中的有机链条，起着承上启下、承前启后的作用。不能孤立地对待各个单项制度，而是要把各个单项制度放在整个制度系统中去考察、把握和设计，运用系统观念、辩证思维和系统方法，在更高起点、更高层次、更高目标上以发展眼光、全局视野、战略思维谋划和推进机关事务制度建设。运用系统观念构建机关事务制度体系，就要把握制度建设规律，深入研究机关事务制度的价值目标、组织结构和功能耦合，洞悉制度运行机理。既坚持目标导向又坚持立足实际，力求把落实党中央国务院要求、符合国情民意、满足管理保障服务实际统一起来；既坚持解决问题又坚持简便易行，采取务实管用的措施切中问题要害；既坚持创新发展又坚持有机衔接、融会贯通，不能大而全也不能小而碎，不能“牛栏关猫”也不能过于繁琐，要统筹兼顾，保证制定的制度行得通和做得到，更好体现指导性、针对性、操作性，推动有关制度更加成熟更加定型。

从法治化来看，机关事务法治化是最低制度性要求。机关事务法治化是一项综合性系统工程，要牢固树立全局观、大局观，结合管理保障服务特点，抓好顶层设计，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的政策、机制、办法。坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，从实际出发，认真总结改革开放以来机关事务管理部门在实践中所取得的有益经验，将这些成果用法律法规形式巩固下来，设定各种有效的低制度性要求。同时，坚持和完善现有制度，适时修订有关法规制度，增强法律法规的及时性、针对性和可操作性，保证程序公正、运作规范，使管理保障服务的每项工作、每个流程都有法可依。标准化是治理现代化的基石，是法治化向纵深发展的标志，没有机关事务标准化，就谈不上规范化、程序化和合理化，要以标准化提升规范化，以规范化促进法治化。要通过制定机关事务集中统一管理标准，实现机关事务治理公开、透明、公正和高品质开展，既解决机关服务保障在部门间、区域间的标准不统一问题，又解决服务品质的可持续以及成本可控等问题，确保机关事务治理在不同部门和地区的公平合理。

从科学化来看，在现有制度建设的基础上，进行深度思考和研究，确立机关事务制度建设科学化的原则和思路。管理体制集中统一是机关事务制度建设的基本理念，要按“一件事由一个部门负责”的原则优化职能配置，在党政群团等一级预算单位，只设置一个机关事务管理局，避免职能交叉重叠、政出多门；合理配置机关事务管理职能，客观界定机关事务管理局与财政、发展改革、土地住房等部门的职能边界，对机关服务保障资源进行合理配置、组织和使用，更好履行管理职能；确立上级对下级的业务指导关系，统一标准和规范，确保体制统一、法治统一和政令畅通。制度建设要注重内部制度和国家法律制度的衔接，注重实体制度和程序制度的结合，注重机关事务制度之间的整体性、协调性、系统性，有利于强化集中统一管理，更加高效地解决现实问题，实现专业人员在专业范畴解决专业问题的治理目标。制度的严密性是衡量制度是否科学的一条重要标准，要增加机关事务制度的严密性，减少制度执行的自由裁量权。要发展科学的机关事务制度评估方法，对现有的制度漏洞、制度冲突和制度短板进行系统评估，确保有关制度科学化和现代化。

如何将制度优势转化为机关事务治理效能

机关事务治理体系和治理能力是有关制度及其执行力的集中体现。把制度治理优势转化为治理效能，是机关事务治理体系和治理能力现代化的重要标志。以制度现代化推进机关事务治理现代化，是机关事务一般规律的客观要求，动力来自于机关事务管理体制机制深化改革和机关事务工作高质量可持续发展。

将制度优势转化为治理效能，要牢固树立系统观念。最根本的是坚持和完善党的领导，把党的领导落实到机关事务治理各领域各方面各环节，履行职责全过程，充分发挥党的领导核心作用。毫不动摇坚持和巩固制度，涉及制度层面的大是大非问题，必须旗帜鲜明、立场坚定，不能有丝毫含糊及方向性问题，必须以制度为准星，无论是编制发展规划、推进法治建设、制定政策措施，还是部署管理保障服务各项工作，都要遵照制度，不能有任何偏差。用好5G、大数据、物联网、区块链、人工智能、量子信息等快速发展的新科技，适应国家治理从线下向线上线下相结合的转变，坚持全国机关事务“一盘棋”和“一张网”，把更多资源力量投向网上，积极推动机关事务与现代技术手段相融合，以科技支撑推动机关事务法治化、标准化和信息化实践，注重转理念、找定位、强机制、树标准、创手段、提效能，构建网络和现实相贯通的机关事务治理体系，以治理能力强化动能，让治理体系建立健全，促治理方式优化升级，向保障终端输出效能，将机关事务制度优势充分发挥到解决问题的效应上来，更好将制度优势转化为治理效能。

将制度优势转化为治理效能，要坚持制度的守正创新。把制度优势转化为治理效能，要将制度自信与不断完善制度结合起来，与时俱进地不断改革和完善制度，保持制度的生机与活力。经过长期探索，尤其是改革开放以来的大力建构，机关事务管理初步建立起功能完备、运转有效和特色鲜明的制度框架体系，从现有制度体系看，既包括综合性的基本制度，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》，也包括专业性制度办法，如《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等，形成了鲜明的制度优势。要在保持制度自信的基础上，增强改革创新动力，在架构上把建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的运行机制作为制度建设的主攻方向，以目标为牵引，以协调为抓手，以问题为导向，以问题倒逼的方式梳理现实中困扰机关事务管理体制深化改革和机关事务工作高质量发展的制度问题，列出问题清单，并将问题清单转化为制度建设的任务清单，逐一落实，在解决问题的同时总结经验，在实践中不断改革和完善制度，不断强化制度优势。

将制度优势转化为治理效能，要不断增强制度的执行力。制度优势不等于治理优势，如果执行不到位，治理能力不足，再好的制度也难以发挥作用。制度的生命力在于执行，没有到位的制度执行力就没有治理能力现代化。执行力是把制度优势转化为治理效能的关键，健全的治理体系，最终都要依靠高超的、有效的治理能力去体现和落实，通过现实问题的逐一解决，进一步彰显制度优势。要建立权威高效的制度执行机制，制度一经形成，就要立说立行、严格执行，让铁规发力、让禁令生威，使制度真正成为硬约束。将制度执行落实情况纳入到年度目标考核范围，纳入党风廉政建设责任制考核范围，纳入领导干部述职述廉范围，在履职尽责中严格执行制度，坚持用制度管权管事管人，坚持制度面前人人平等、制度面前没有特权、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，确保各项制度落实在实际行动上，体现在管理保障服务具体工作中，坚决维护制度的权威性和严肃性。加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，加强对制度执行的监督，健全责任追究机制，强化刚性执行约束，细化追责问责，严肃追究责任，强化对制度执行情况的督查问责，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣，把制度当“稻草人”摆设等现象，确保制度执行有力到位。

总之，制度是管根本、管长远的，从制度角度看机关事务治理现代化，就是要抓住制度这个治理现代化本质，用制度建设全面引领治理现代化，坚持制度守正创新，形成制度供给更趋完善、制度运行更加有效的治理体系，同时，牢固树立系统观念，不断增强制度的执行力，不断将制度优势转化为治理效能。

本文作者：陈庆修，全国机关事务管理研究会副秘书长。