【202305】燕继荣 | 基层治理的理想与现实 

注：本文原载于《探索与争鸣》2023年第1期。因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。

基层一般指一个层级化的复杂体系或组织的“底层”和“下端”部分，从管理的角度讲，它具有“原生性”“基础性”“前端性”“从属性”的特征。今天人们经常提到的基层，通常是指国家结构中相对于上层、中层而存在的下层社会。在中国语境中，基层泛指包括城市中的工厂、商店、学校、机关、街道、社区、居委会等组织和农村中的农场、合作社、乡、镇、村等单位组成的社会。有时候人们也使用“基层组织”，指称这些基层性的组织和基层层面上所形成的社会团体。

人是复杂的社会动物，由人所构成的基层是由各种社会组织、团体和机构组成的。由于它的“原生性”，它呈现出“自然状态”，会自发形成许多矛盾和“问题”；由于它的“基础性”，它的稳定性和认受性状况影响着上层社会的运转；由于它的“前端性”，它成为信息系统中的“始发点”；由于它的“从属性”，它成为管理的末端和底层被管理的对象，接受来自上层的信息并形成反馈。

基层问题是系统问题的来源，也是系统问题的反映。人们经常用“基础不牢，地动山摇”来说明基层治理与国家秩序的关系。所谓基层治理就是针对基层社会存在的问题（即基层事务问题，包括公共管理、公共服务、公共设施、公共环境、公共活动等方面的问题）而采取行动、形成有效解决方案并付诸实施的过程。然而，由于治理结构、信息结构、资源配置等方面存在的不合理状态，或者因为环境变化而引发原有结构和行为方式的不适应，导致基层治理面临诸多困境。

基层社会为何而治理

常言道，物以类聚，人以群分。人总要“抱团”，自然要结社。社会就是共同生活的个体通过各种各样的关系，为了各种功用，或自发或人为“抱团”联合起来的集合体。我们把人们通过各种联系组合在一起所形成的关系统称为“社会关系”。社会关系实质上反映的是个体—群体—国家之间的关系。在现代政治学研究中，一般形成个人—社会—国家三个层面的分析架构，其中社会被认为是介于个人和国家之间的中间地带和可扩展的空间领域。一方面，它可以提供组织化功能，将单个的个体组织到不同的团体、机构之中，使之形成“社会归属感”，并通过组织化的方式规范个体行为，将个别意志整合成为“众人意志”（组织目标），“转述”给国家层面的公共机构和公共部门。另一方面，它作为一个社会化单元和个人目标实现的组织化渠道，提供自我管理和自我服务的功能，将来自国家层面的意志（公共意志）和指令（公共政策）纳入自身的组织目标和行动之中。

由于基层社会具有日常交流交往功能、整合和规范功能、自组织调节功能、上下沟通和协调功能，因此，构建一个良好的基层社会，对于实现个人幸福和国家治理的目标至关重要。社会学通常基于社会本体论观点，本着社会自治的原则，讨论如何通过社会建设、社会发展来改善基层治理状况。公共管理学通常从政府与社会两个方面思考各自的角色和作用，特别关注社会自组织能力建设、政府与社会的对接、政府机制—市场机制—社会机制的分工协作。政治学通常把基层治理纳入到国家—社会关系的分析框架中，从阐释二者此消彼长的关系模式到论证强国家—强社会的关系模式，探究国家与社会协同治理的可能性。

综合各个学科的研究可以看到，我们对于社会有着不同的想象和判断：（1）社会是自发和平的“道德”团体，也是文明进步的摇篮；（2）社会是多元利益的集合体，也是实现各方利益的分殊渠道；（3）社会是矛盾冲突的聚合体，是“人与人战争”的竞技场。不同的判断会引出不同的理论和政策主张，但是，无论哪种假设，都不否认基层社会危机的存在。任何形式的危机，都与不同程度的社会失范和失序相关。基于阶层、族群、城乡、贫富、教派、身份等方面的差异而产生的社会矛盾，如果得不到有效处理，会导致不同程度的社会分裂，因此，基层社会治理至关重要。

基层社会治理的目的就是保证人的需求得到最大实现。有研究指出，人的需求可以从三个方面得到解释，即物质生活、精神生活、社会生活。社会问题本质上就是由这三种生活的匮乏或不协调所导致，通常所见，人们要么因为长期生活的物质匮乏引起生理和心理疾苦，要么由于生活在单一的物质生活维度，精神生活与社会生活陷入重重危机。在这三种生活中，良好的社会生活有助于提供成员之间的信任合作机制与互助互爱的精神依赖，成为过好其他两种生活的组织保障，而要构建良好的社会生活，就要处理好各种社会事务。

社会事务可以分为“所欲物品”和“所弃物品”两大类型：“所欲物品”是每个人都希望获得的有价值的物品，包括物质产品、权力、财富、荣誉、社会地位等；“所弃物品”是每个人都不想要的物品，包括废弃物品、垃圾、有害物质、风险和约束等。对应人的需求，可以分别列出三个层面的“所欲物品”和“所弃物品”（见表1）。

没有良好的治理，面对“所欲物品”，人们会哄抢，出现“好事”丛林法则的乱象；没有良好的治理，面对“所弃物品”，人们会躲避，陷入“烂事”无人负责的境地。社会治理就是通过有效的制度供给（不管是正式的制度，还是非正式的制度），约束上述两种情景下人们的自发行为，避免诸如“九龙治水”与“和尚吃水”的危机和困境。

因此，基层治理的核心问题无非两个，一个是“公益事业”如何促进，另一个是“公害事务”如何防范。促进“公益事业”的核心问题是如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破集体行动的困境，使其形成正向的社会合力。“公害事务”防范的关键是如何落实责任制，以便及时发现、及时矫正、及时惩治，防止破窗效应。从根本上说，基层治理的理想目标是，惩恶扬善，匡扶正义，并尽可能使这两方面的工作互相促进、相得益彰。

基层治理的任务与困境

从供需关系的视角看，基层社会有着广泛的社会需求，需要政府和其他公共部门和公共组织提供帮助。这些需求来自两个方面。第一方面属于“公益事业”发展的需求，包括：（1）公共设施建设（衣食住行等基本生活及信息网络、水利、公共空间、公共卫生、公共安全、防灾减灾等所需要的基础设施建设）；（2）公共服务供给（日常生活服务以及公共环境、公共安全、公共卫生、公共福利等方面的服务）；（3）公共管理维持（公共秩序、公共环境、公共安全、公共卫生、公共实业、危机应对等事务的管理）；（4）公共活动组织（根据需要组织不同规模、内容和形式的公众活动）；（5）贫困治理和弱者帮扶（贫困人口的帮扶，因疾病、自然灾害等原因陷入生活困境的人的救济，诸如孤寡老人、留守儿童的特别救助）；（6）社会矛盾化解协调（调解日常生活中因为个人、邻里、社区、村落等纠纷引起的各种矛盾，避免演化为严重冲突）。

第二方面属于“公害事务”防范的需求。现实生活中还存在许多基层事务属于“公害事务”。诸如，摊贩随地摆摊占道，居民临街私搭乱建，生活垃圾随手乱丢，交通车辆随处停放，黑心商家制假贩假，不良店家排污排废，矿山森林乱开滥伐，车匪路霸扰乱秩序，黑恶势力欺行霸市，犯罪团伙拐卖人口……这些“公害事务”影响着公共秩序和公共利益，也妨碍和侵害了相关利益方的权益，它的防范和杜绝，也是需要通过基层治理解决的问题。

中国政府在最近十多年来，一直强调要加强社会治理，希望形成社会治理新格局。2020 年11 月中共十九届五中全会制定“十四五”规划建议（2021—2025），提出要坚持党的全面领导，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，促进群众、群团和社会组织参与，及时就地化解社会矛盾风险，为社会安全和民生改善筑牢坚实基础。分析官方发布的文件可以看到，其希望通过基层治理达到的理想目标是：一个精英的政党凭借其不断的创意能力引领社会；一个有效的政府提供相应的制度供给和信用保障；所有企业和经济组织不仅追求自身利益最大化，而且要具有社会责任担当和贡献；每个公民通过社会组织参与社会生活、社会管理和社会公益活动，贡献自己的爱心。总之，有效整合党委政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体力量，使之通过平等对话、协商、沟通等合作方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化。然而，现实中基层治理依然面临种种困境。

第一，治理所需的“普遍信任”不足。信任是治理的基础。福山区分低度信任与高度信任社会的不同，而且指出超越“特殊信任”的普遍的高度信任才能促进普遍的社会合作。公共管理实践表明，管理绩效取决于管理者和被管理者的良性互动和信任合作。但由于种种原因，政府与民间社会彼此存在较大的信任障碍，导致共识性合作难以深入或者索性难以达成。一方面，政府对社会自治缺乏足够信任，担心社会（包括已经存在的社会组织、社会团体、行业协会）能力不足，或者害怕社会成为自己的“对手”（而不是“帮手”），通常把政府（官方）的引领、指导、服务作用直接发挥到全程包办的地步。另一方面，民间社会对于政府政策和行为也缺乏足够信任，较少给以善意解读。特别是在规制秩序、限制开发、规范行为等方面，民间社会与政府之间难以形成共识，使为解决某一问题而采取的治理方案或行动得不到广泛的社会支持、社会参与和配合，变成了政府单方面的行动。

第二，“治理不足”和“治理过度”并存。公共管理研究揭示了社会生活中某些最常见的现象，包括公地悲剧、囚徒困境、集体行动的逻辑、破窗效应、马太效应、帕金森定律、官僚利益最大化等，这些现象背后的行动原则决定了许多管理困境。中国作为在发展道路、制度设计、政策选择和行动方向上都以社会主义公有制为基础和原则的国家，更多面临管理的“吃大锅饭”和集体行动困境。中国人通常所说的“和尚吃水”和“九龙治水”两种现象，表明“治理空白”与“治理过度”并存。在日常事务中，因为责任人不确定、责任不明确或者缺乏有效的问责机制，一些关系民生问题的基层事务常常被忽视，遇到麻烦和问题互相推诿，于是容易出现“治理空白”（无人负责、放任不管）的现象。另外，在出现重大事件或危机，或者当高层特别关注到某种问题的时候，又可能出现“治理过度”（多头管理、层层加码）的情况。

第三，结构性传导阻滞难以打通。基层是社会信息的源头、政策实施的末端。保证基层信息最大限度地传递给决策部门，决策信息又能最大限度地传递和落实至基层部门和民众，是实现基层治理有效性的保障。然而，如果我们将治理结构划分为上层—中层—基层三个层面，并依据这样的结构去观察现实，通常会发现信息过滤、信息截留、信息扭曲的现象（如图1 所示）。科层制和属地化管理经常会导致结构性的传导阻滞：中央的惠民政策十分好，层层落实下去，传递到基层所剩一二；基层的问题和危机十分严重，但层层传递上去，基本面看起来还好。政策被有选择地执行，决策所需信息被有选择地传递；好消息被放大，坏消息被压缩。在网络自媒体如此发达的今天，信息传递本来不太可能被阻滞，但网络舆情陷阱的存在，使发布信息通常又被当作治理的对象，这在很大程度上影响和阻碍了信息的正常传递。

图1　结构性传导阻滞

第四，基层治理所需要的社会自治能力难以提升。如果社会能够自我规范、自我约束和自我管理，那就不需要政府太多操心。因此，推进社会自主、自助、自治发展，提升社会组织和团体的自治能力，本身就是基层治理的重要内容。然而，现实中，由于社会自治能力相对薄弱，基层治理不得不更多地依赖党政部门，结果是：（1）社会总是处于被动地位，主动扮演被治理的角色；（2）社会成员形成了对党政机构的依赖，几乎任何需求都首先找党政部门，而不是寻求社会自组织的帮助。经验研究显示，制度约束和资源限制是制约社会自治能力的主要因素。其中基层社会公共资源相对不足，特别是农村社区公共经济和公共财政的不发展，在很大程度上限制了基层力量的发展，最突出的表现就是，基层工作待遇得不到改善，本地人才留不住，外地人才难引进。

总之，这些年尽管党政部门不断强调要实现资源、管理、服务“下沉”和“前移”，一切向基层倾斜，但基层治理依然面临诸多困难，难以马上得到破解，还需要持久的改革和创新努力。

改善基层治理的路径

应当承认，中国基层治理的问题和困境是多方面原因造成的，也是长期累积的结果。其中，中国总体发展的不平衡不充分，城乡区域发展和收入分配差距较大，社会大众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面保障不足，党政部门官僚主义、形式主义突出，权力部门依法施政以及社会大众依法维权的水平不高，这些长期存在的“老大难”问题，决定了基层治理任务的艰巨性。大量的学术研究提供了关于基层社会治理的理论，包括协同治理理论、社会资本理论、协商民主理论等。今后，针对现实存在问题，继续改善基层治理还需遵循几条路径。

首先，党政部门要切实解决社会关切问题。中共二十大报告指出，“中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心”。“守民心”根本在于“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。对于党政部门而言，要“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题”，要健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，以此增强公民信任，破解普遍信任不足的困境。这样的理论无须赘述，政策指令也不断强化，但民众的抱怨依然不断。寻求现实有效的途径，可能还是需要从两个方面考虑：一方面释放和引导民间力量，将他们的行为纳入民生改善的事业，让社会从治理的对象变为治理的主体；另一方面将有效的责任和问责机制落实到人，使相关责任人不敢轻视“人民群众急难愁盼问题”。

第二，要完善基层治理体系。中共二十大报告强调，要健全共建共治共享的社会治理制度，在社会基层坚持和发展人民内部矛盾处理机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台；强化社会治安整体防控，推进扫黑除恶常态化，依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动；发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。同时，要充分认识到“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”，要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系和分层分类实施的社会救助体系。尤其要发挥党组织和党员的作用，以此打破基层治理中的囚徒困境和集体行动困境。

第三，要全面落实全过程人民民主。全过程人民民主不仅是民主的全过程，而且是民主的全方面——在理念、制度、政策的各个方面，保持和实现“人民性”，即提高民主选举—民主决策—民主管理—民主监督的系统性，完善信息公开、决策开放的制度，保障制度和决策向人民开放，广泛接纳人民团体和人民大众的参与和监督。从基层治理的角度看，落实全过程人民民主，需要从理念—制度—政策三个方面付出努力，通过不断的改革来消除社会管理和社会政策“脱离人民群众”的风险和可能。事实上，基层治理绩效改善确实需要有广泛的社会动员和公民参与。要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性。特别要积极推进和落实基层民主，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。

第四，切实推进法治进步。基层治理的诸多乱象，之所以存在并不断发生，原因在于基层社会杂乱无序，无论是管理者，还是被管理者，其行为缺乏明确规则，没有公认标准和尺度。管理者自由裁量权太大，随意制定规则，且根据自己的理解解释和执行规则，并层层授权，而管理和政策往往采用“试错模式”，以“不出问题”为原则，“出了问题”即中止或再纠正。被管理者自由行动权也不确定，缺乏行为者责权利的清晰界定，没有明确的责任和义务观念，形成趋利行为得寸进尺—避害行为闻风而逃的机会主义行为模式。长此以往，造成文明行为靠修养、老实人总吃亏的基层治理潜规则。限制自由裁量权，明确自由行动权的责任和义务，结束基层治理的潜规则，还是要回到规则和法治建设的轨道上来。为此，创新和实施党政部门依法施政责任制，开展公民规则意识和公共意识的讨论，形成全民法治观念，确立民众自我管理和自我监督的制度和机制，有助于促进法治的进步。

从根本上说，基层治理的水平取决于制度供给和政策供给能力。无论是制度供给，还是政策供给，坚持公平正义，做好“底线保障”，不断改善公共服务落实依法治国，都是至关重要的。

本文作者：燕继荣，北京大学政府管理学院院长，北京大学公共治理研究所所长。