【202308】燕继荣 | 中国社会治理的经验与启示
注：本文原载于《北京大学校报》第1633期第4版。
发展与稳定是现代化国家治理的两大核心任务。改革开放以来，中国跨入了经济高速增长的快车道。而同时期，中国社会也维持了长期稳定。2020年1月，中国共产党十九届四中全会形成决议，将中国现代化的成果概括为“两大奇迹”，即经济快速发展和社会长期稳定奇迹。奇迹的背后，我们看到了中国社会治理政策演进，和不断进行的社会稳定实践探索。
改革开放之后，党和国家首先考虑的是要解决好广大人民群众的基本生活问题，让社会管理服务于经济建设。随着改革的持续推进，以前完全依附于单位的“单位人”逐步向“社会人”转变，国内人口流动加剧，中国社会体制经历着深刻变革，对社会管理提出了新的挑战。
面对新情况、新变化，国家在改革开放后对基层社会的管理逐渐由单位制转变为社区制。有实质意义的社区建设开始于1998年，1999年开始在全国建立了26个社区建设实验区，并于2000年在全国范围内推进城市社区建设。2004年，党的十六届四中全会首次完整提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。社会管理也逐渐上升为和经济建设同等重要的问题。
2013年11月，党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着党执政理念的新变化。社会管理的主体主要是政府部门，而社会治理强调的是社会上所有的组织和个人共同的责任，强调的是共建共享。从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向，也是中国实现国家治理现代化的必然要求。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局。2022年10月，党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
自改革开放40多年来，中国社会治理做出了如下几个方面的积极探索：第一，政府管理导向的改革。主要有：加强基层管理，成立专门的机构解决专门的问题；构建服务型政府，强化公共服务；规范执法行为，实行简政放权、政务信息公开，官员主动解决基层民众上访事务，完善社会协商机制以化解社会矛盾，等等。第二，政府服务导向的改革。构建服务型政府是政府这些年努力的方向。第三，社会自治导向的改革。政府放松管制，给社会和民间生活以更大的活动空间，社会组织和个人积极参与管理过程。第四，协同治理导向的改革。大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性，在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。
十多年来，中国地方政府本着改善社会治理的目标，推出了创新性改革，特别是率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区，如浙江、广东、福建、上海等地，政府进行了许多实验性探索，这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。
第一，努力打造社会协同治理格局。各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府机制、市场机制、社会机制等各司其职，共同分担社会功能，实现有效的社会治理。
第二，充分发挥党组织的引领作用。近十年来，政府提出“以党建引领社会治理”的口号，并采取了行之有效的做法，为社会治理提供很好的示范经验。
第三，以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。各地政府的普遍做法是，培育和支持民间公益领袖，鼓励他们创设公益组织，然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务的过程。
第四，在基层社会普遍推广网格化管理，打破社会事务中的“破窗效应”。
第五，推进社会事务管理的信息化和网络化，为协同治理提供硬件平台。
第六，以问题为导向，实现治理方式全面创新。中央政府提出“服务型政府”和“法治政府”的建设目标和要求，以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新，形成了许多值得推广的经验。
总体来看，中国各级政府全力推进社会治理创新，一方面开发既有的正式制度和机制的潜力，让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能；另一方面，激活企业、社会组织、社区的功能，让它们在社会治理中发挥应有的作用，鼓励公民组织起来，加入各种公益性、权益性、兴趣性社团组织，实现“组织全覆盖”，保障公民有序参与。
谈到中国社会治理的启示，可以从基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型来做分析和解释。社会需求反映民众的诉求及其实现程度，政府回应体现政府应对社会诉求的能力。
这个模型的文字表述是：现代化过程中社会稳定性取决于需求侧和供给侧两方面要素的关系；需求侧反映社会部门和社会成员需求的变化，供给侧体现公共部门的制度化能力和政策水平；需求侧的社会部门和社会成员（包括企业、学校、医院等机构性组织和城市市民、企业职工、农村农民等家庭或个体化民众）有维护自身利益的意识和诉求，并在某种情况下具有付诸行动的意愿和能力；供给侧的公共部门（包括政府机关、行业或部门机构、公共性组织和协会、政党和社会组织等）面对社会需求时，提供应对性方案。这个模型基于这样的假设：如果公共部门（特别是政府部门）能够积极回应社会需求，并通过制度或政策供给，解决社会关切问题，社会总体上趋于稳定；如果公共部门（特别是政府部门）反应迟钝，或者长期对于社会需求视而不见，或者反应失当（如违背事实，反应过度、过分、过激），引发社会更大不满，在一定情况下就会造成激烈的社会抗议事件，造成严重的社会不稳定。如果说现代化是不以人的意志为转移的客观趋势和过程，社会成员的权利意识和行动能力的变化和提升是必然的结果，公民利益和价值的实现又是“善治”的目标，那么，社会治理的唯一正当路径就是提高基于公平正义原则的社会制度和社会政策的供给能力。
本文作者：燕继荣，北京大学政府管理学院院长、北京大学公共治理研究所所长。
