【202309】白智立 刘梦远 | 中国式现代化视域下我国人事行政发展探析

注：本文原载于《治理现代化研究》2023年第3期。

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。现代化作为一个全球性进程，成为大多数国家国富民强的必经之路，不同的国家和地区向现代化阶段过渡的进程呈现出较为明显的多样性、差异性、不平衡性与竞争性。中国式现代化不同于西方的现代化，是一种在符合中国国情的实践探索基础上形成的新型现代化模式，呈现出现代化进程中前所未有的进步特征，创造了人类文明新形态。中国式现代化的提出则为观察、理解和把握我国的人事行政发展和人事行政现代化提供了诸多思考与启示。

“人事”一词含义丰富，从广义层面上来看，它是指在政治、社会、经济活动中人与人、人与事、人与组织之间的相互关系，人与人、人与事、人与组织的关系，构成“人事”的三要素。狭义的“人事”主要指用人治事，即如何用人及同用人相关的事。作为政府从事的公共行政活动的重要组成部分，“人事行政”具有双重含义，一方面，人事行政是指政府组织以组织成员为管理对象实施的各项人事管理活动，总体称为人事行政；另一方面，人事行政是作为政府行政管理活动中的一个专门政策领域出现的，具体则是对政府中与人事管理相关的部门及事务的称呼，如在我国，将组织部门和公务员管理部门及其负责的政策领域称为人事行政。

现代国家的出现和发展是导致人事行政多重含义的主要原因。现代化的发展以及随之发生的具有职能国家、福利国家、行政国家三个特征的现代国家的变迁，带来政府组织从事的行政事务大量增加且日益纷繁复杂。为应对现代国家的发展变化，促使政府更好地担负起有效管理社会的行政职责，相关部门需要吸纳大量具有多种专业能力的人才。实现对众多政府人员的有效管理，不仅需要统一的制度、专项的法律等加以规范，还需要专门的人事行政机关实施综合管理，更需要直接面对大量行政人员的不同层级的行政管理者有效实施具体的人事管理。通过实施有效的人事行政，不仅可以提升政府组织的行政绩效，还能最终促进政府行政目标的实现，使政府组织更好地履行有效管理社会的职责，维护国家和社会的良好秩序。

现代公共行政中的人事行政与现代公务员制度的建立直接相关，现代国家的人事行政就是围绕公务员制度的具体实施而展开的行政管理过程。公务员制度对现代国家的人事行政具有决定性作用，人事行政围绕公务员制度展开。政府组织的人事行政，尤其强调发挥法治和制度的重要作用。我国专门制定《中华人民共和国公务员法》（2005 年颁布，2018 年修订，以下简称《公务员法》）来规范公务员管理，将人事行政严格置于法律的规制之下，是公务员管理的基本依据。与此同时，除了《公务员法》之外，根据《公务员法》的授权由人事行政机关等制定的人事行政法规，一同构成了我国人事行政赖以实施的较为完整的人事行政制度体系，共同保障人事行政有法可依、有章可循，促进了我国人事行政科学、规范、有序和有计划的开展。

本文尝试基于党的二十大报告展现的以“共同特征”与“中国特色”为基轴的中国式现代化视角，具体观察我国的公务员制度与人事行政发展，进而分析总结中国式人事行政现代化的特质和意义，以此加深对当前我国深入推进的国家治理体系和治理能力现代化的思索。

党的十一届三中全会以来，我国人事行政取得长足发展，建立了具有中国特色的公务员制度，使我国的人事行政现代化“更有基于自己国情的中国特色”。公务员制度的确立和实施，加强了人事行政的制度建设，是推进我国现代国家建构、改进国家治理、适应现代化发展的重要举措。我国公务员制度建设过程，大体上经历了四个发展阶段。

党的十一届三中全会召开以来，党中央高度重视干部人事改革工作。1980 年8 月，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，指出当前领导制度和干部制度的主要弊端并提出改革总体思路和方向。此后，以干部人事制度改革为突破口，确立干部队伍的“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）方针，废除领导职务终身制，下放干部管理权限，加强对干部人事管理制度的探索。1987 年10 月，党的十三大召开，明确提出“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”，即通过制定法律和规章、组建公务员管理机构、实行对各类人员的分类管理等改革举措以实现对国家公务员人事管理的科学化和规范化。1988年，中华人民共和国人事部成立，其主要职责是建立和推行公务员制度。1989 年伊始，人事部着手开展公务员制度试点工作，探索和总结公务员在考试录用、职位分类、考核、培训、交流回避等各个管理环节的经验，为公务员制度内容的文本化提供了实践参考依据。

可以说，党的十一届三中全会的召开，拉开了我国人事制度改革的序幕。这一时期我国人事行政的重心在于革除干部人事制度的积弊，探索建立源于西方国家的公务员制度。党的十三大召开前期，公务员制度处于酝酿阶段，重点任务是解放思想、打破陈旧框架；在干部队伍“四化”方针指导下，迅速启动对权力过度集中的干部管理体制的改革；逐步厘清问题，明确改革的重点是建立公务员制度。1987 年，以国家公务员制度为主要内容的人事制度改革被写入党的十三大报告，标志着我国公务员制度探索进入正轨，公务员制度建设的总体规划明晰，相关试点实践丰富，为《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）出台奠定了坚实的基础。

1993 年《暂行条例》出台，标志着我国建立了公务员制度。国外公务员制度的成功经验、我国传统的干部制度、改革开放以来的人事行政改革实践共同构成国家公务员制度的内容来源。针对传统干部人事制度存在的问题，国家公务员制度作出了积极回应。通过引入国家公务员考试、考核、辞退等制度，贯彻功绩制原则，提升国家公务员的效率；通过强调公开、平等、竞争、择优作为国家公务员的准入原则，较大程度上遏制住人事行政的不正之风；通过将国家行政机关的干部从大一统管理的干部群体中分离出来，适用《暂行条例》加以管理。

《暂行条例》出台后，原人事部颁布多个与之配套的政策法规，涉及公务员的考核、辞职辞退、交流回避、培训等。同时，针对公务员管理实践中产生的新问题，党和国家制定颁布有关的单行法规和政策加以解决，如1995 年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以及2000 年出台的《深化干部人事制度改革纲要》等，进一步推动我国干部人事制度改革。

1993—2005 年，我国确立并实施国家公务员制度，人事行政主要具有以下特点：第一，不区分政务官和事务官。除了将国家公务员的范围限定为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，我国并没有采取政务官与事务官分离的两官分途原则，从国务院总理到国家公务员序列中最低层级的办事员，都适用《暂行条例》。第二，公务员管理规范化。《暂行条例》涉及国家公务员从准入到退出的整个人事行政过程，包含了任用管理、奖惩管理、薪酬管理等诸项人事行政制度，是新中国成立以来我国第一部系统规范人事行政的法规。第三，公务员管理法律效力较低。人事行政的基本制度为《暂行条例》，是一部地位和效力低于法律的国务院出台的法规，为之后的人事行政改革预留了空间。

作为我国首部系统规范人事行政的法律，《公务员法》的出台具有划时代的意义。由此，人事行政不再仅局限于公共行政组织内部的行政管理范畴，而是将其置于严格的法律之下进行规范，从而使人事行政更加具有民主性特征，向依法人事行政、法治人事行政迈出重要一步。与此同时，该法被认为是新中国成立以来制定的第一部全面规范干部管理的法律，一方面是由于法律中进一步明确“坚持党管干部原则”，另一方面是由于公务员范围扩大，即由过去国家行政机关中的国家公务员，扩展为各级中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联等七类公共部门的常任人员。

为了贯彻落实《公务员法》，有关部门先后出台了有关公务员录用、考核、奖励、辞退等方面配套的法规，如2007 年发布的《公务员录用规定（试行）》和2009 年出台的《公务员辞退规定（试行）》，推动公务员制度法规体系的完善。2008 年，国家公务员局成立，专门负责管理全国公务员及相关事务，推动公务员管理工作的科学化和规范化。随后，公务员分类管理试点工作在上海、深圳等多地开展，并取得阶段性成果。

2006—2012 年，我国加快推动公务员制度的法制化建设，这一时期的人事行政主要具有以下特点：第一，强化竞争性选拔。“公开选拔”“竞争上岗”等党政领导干部任用改革实践的成果写入《公务员法》中，进一步扩大、上移功绩制适用范围、程度。第二，坚持分类管理原则。《公务员法》明确将公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，推进了分类管理改革。第三，健全考核评价体系。公务员考核指标由过去的德、能、勤、绩四项，增加至德、能、勤、绩、廉五项，彰显了市场经济条件下所强调的公务员伦理要求，同时将定期考核的结果由三个等次调整为四个等次，进一步推进了人事行政的科学化。第四，注重改革试点实践成果的制度化。与建构公务员制度之初不同，引入国外经验不再是这一时期改革的主线，更多的是积极将我国的相关改革实践成果纳入法律法规中，使其制度化。

党的十八大以来，在全面深化改革、全面依法治国的大背景下，进一步完善公务员制度、建设高素质专业化干部队伍成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届三中全会提出要“坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革”，进一步明确要“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”等。随后，积极开展司法人员分类管理、人民警察分类管理、行政执法类和专业技术类公务员管理等试点工作。同时，积极贯彻落实全面从严治党的战略部署，从严管理公务员队伍。2014 年，中共中央组织部颁布《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，规范干部选拔任用工作，推动选人用人工作监督的制度化建设。2015 年，中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，促进高素质执政骨干队伍的建设。2017 年，《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》出台，进一步完善公务员监督约束机制。

2018 年，《公务员法》首次修订，既适应了新时代坚持和加强党的全面领导的要求，又回应了建设一支高素质专业化公务员队伍的需要。通过将已成熟的改革成果上升为法律规范，新修订的《公务员法》法律条文也有所增多。法律条文的增加和内容的细化，既扩大了法律的管理空间，同时也更具有法律执行的可行性和可操作性，为我国有效实现依法人事行政提供了更为有利的条件。2019 年，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，积极贯彻落实新修订的《公务员法》，推动公务员队伍管理更加科学化、精细化。

2012 年至今，我国公务员制度不断趋于完备，这一时期人事行政的特点主要有：第一，加强党的领导。新修订的《公务员法》明确规定“公务员制度坚持中国共产党领导”“贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则”。与此同时，在2018 年党和国家机构改革中，将国家公务员局并入中共中央组织部。这些举措体现了党对各项事业的统一领导，党管干部原则是中国公务员制度的前提。第二，强化监督管理。在“全面从严治党”的要求下，党中央针对领导干部的选任、提拔到退出等环节，出台相关法规予以规范。新修订的《公务员法》中，监督与惩戒取代惩戒，并进一步明确公务员监督内容，即对思想政治、履行职责、遵纪守法等情况进行监督。第三，探索建立职务与职级并行制度。党的十八大以来，公务员职务与职级并行制度在改革试点工作中不断发展，尤其是2017 年以来经全国人大常委会授权试点改革，取得明显成效，改革成果被纳入新修订的《公务员法》当中，以拓展公务员职业晋升路径、激发公务员队伍活力。

公务员制度是现代国家人事行政的核心，以上回顾改革开放以来公务员制度的建设历程，可以说我国的人事行政发展大体上经历了酝酿与探索、建立与实施、法制化建设、深化与完善四个阶段。改革开放四十多年来的人事行政发展历程，更表现为中国人事行政现代化的推进过程。基于中国式现代化视角思考以推进公务员制度建构为基础的中国式人事行政的现代化，则呈现出党领导的人事行政现代化、学习试验式渐进型的人事行政现代化、政治响应与以功绩制原则为取向的人事行政现代化三大特质。

从总体上看，中国式现代化具有鲜明的中国特色，即是中国共产党领导的社会主义现代化，因此中国式人事行政现代化就是中国共产党领导的人事行政现代化。如前所述，从党的十三大报告提出要改革干部人事制度，建立国家公务员制度，一直到《公务员法》的全面修订，不仅整个人事行政改革过程贯穿了党的领导，而且从《暂行条例》到新修订的《公务员法》，我国人事行政的制度内容呈现出不断强化和深化党的领导的改革取向。与此同时，作为人事行政主体的人事行政机关，也逐渐从国家各级人事部门最终正式变迁至党的各级组织部门，从制度和组织上全面推行党对公务员制度、公务员工作等人事行政政策领域的具体领导及管理。

从公务员制度的建构而言，我国的人事行政现代化，就是党对人事行政的领导不断强化和深化的发展过程，目的在于实现全面推进中华民族伟大复兴。因此，党领导的人事行政现代化，是我国公务员制度的重要建构特征，党的干部制度是观察了解我国公务员制度和当代人事行政最为核心的内容。

中国式人事行政现代化的特质在制度与组织层面表现为党领导的人事行政现代化，根本原因在于具有中国特色的现实政治体制带有最为直接的决定性。当前我国人事行政改革具有较强的向现实政治体制回归以及与干部制度融合统一的发展取向，从根本上说正是现实政治体制所决定的。

党的二十大报告提到，中国式现代化“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。基于这一中国式现代化视角，可以看到中国式人事行政现代化既包含各国人事行政现代化的共同特征，又包含基于我国国情的中国特色。

关于共同特征，首先，从宏观层面来看，在当今世界发展的历史长河中，无论是社会主义国家还是资本主义国家，无论是我国还是西方国家，最大的共同点在于都走上了现代化的道路，我国明确将全面实现社会主义现代化确定为党和国家的长期发展目标，即到本世纪中叶要建成社会主义现代化强国。其次，在各国的现代化发展过程中，韦伯意义上的官僚制建构，即推进向现代人事行政转型成为共同面临的国家发展课题。因此，各国的共同特征是，都在推进各自的现代化，为有效应对现代化发展课题即顺利实现向现代国家过渡，各国都选择了公务员制度。

中国式人事行政现代化，既是学习借鉴的结果，又是传承发展的结果。仅从学习借鉴来看，即便是我国传统的干部制度，也深度借鉴学习了苏联的相关制度，一直发展到今天。而公务员制度则是改革开放后，对其他国家公务员制度的有效学习，较为成功地推进了干部制度的改革，是中国人事行政现代化的重要内容。

关于中国特色，如前所述，在公务员制度的建立和完善过程中，我国的人事行政现代化呈现出不断强化和深化党的领导的改革特征。可以说，中国式人事行政现代化走了一条试验式渐进改革之路，非常具有中国特色。

党领导的人事行政现代化表现出了改革政策设计者和推进者所具有的较强的学习能力，这也是中国式现代化成功的原因所在。而中国式人事行政现代化的推进，不是简单的学习模仿，是否符合中国实际成为中国式人事行政现代化推进的重要考量。具体方法是运用试验式渐进的改革手法推进人事行政现代化。这里所说的“试验”，也就是政策试验，在公务员制度建设和人事行政改革中常用“试点”这一方式逐步推进。这一试验式人事行政现代化推进方式，并非“各国现代化的共同特征”，具有“基于自己国情的中国特色”，是我国较为特有的且广泛、经常使用的人事行政改革推进手法。从公务员制度建构，一直到最新修订的《公务员法》，我国一直沿用试验式改革来推进人事行政现代化。

我国用较长时段来审慎推进人事行政现代化也集中体现了渐进的特征。从公务员制度建构而言，我国在改革开放初始的20 世纪80 年代开启了公务员制度的建构进程，在经历了20 世纪90 年代初颁布实施《暂行条例》从而较为全面建构起新的人事行政制度之后，逐步推进领导干部选拔任用的改革，最后落脚到2005年颁布的《公务员法》之中，之后的改革开始向规模较大的基层公务员倾斜，随着进入新时代，我国进一步凸显了党领导的人事行政现代化，最后的改革成果以2018 年全面修订的《公务员法》展现出来。值得注意的是，《公务员法》这一我国基础性的人事行政法律还处于建构进程中，我国的人事行政现代化具有显著的渐进特征。纵观中国式人事行政现代化的推进过程，学习能力、改革政策试验以及渐进性，都是中国式现代化包含的显著特点。

自党的十九大报告提出“建设高素质专业化干部队伍”以来，党的二十大报告又进一步提出要“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”。党的组织路线的发展，对作为干部群体的公务员队伍的管理产生了直接影响。2018 年新修订的《公务员法》明确将党的十九大报告确立的党的组织路线写入第一章总则第一条中，即建设“高素质专业化公务员队伍”，在法律层面显现了具有政治响应与以功绩制原则为取向的中国式人事行政现代化特质。

新修订的《公务员法》以法律的形式贯彻落实党在新时代的组织路线，一方面体现了党通过干部制度明确将公务员群体列入干部队伍中来实现党对公务员制度和人事行政工作的领导及管理，另一方面体现了我国自公务员制度建立以来至今所展现出的干部制度与公务员制度融合统一发展的人事行政改革趋向和特征。这也是前述中国式人事行政现代化最本质的特征——“党领导的人事行政现代化”的直接体现，其核心在于要求公务员群体具有高度的政治响应性，及时有效回应党的指示要求，即要求公务员具备充分的政治素质。

因此，中国式人事行政现代化最为鲜明的特征是坚持党的领导，始终贯彻党管干部的原则，保证公务员群体的政治响应和政治回应性是新时代我国人事行政现代化的根本之义。党对公务员队伍进行集中统一领导不仅体现在贯彻新时代中国共产党的组织路线上，还贯穿到公务员管理的主要环节中，落实到具体制度设计上。新修订的《公务员法》将坚持党的领导贯彻落实到具体法律规范中，增加不得散布有损“中国共产党和国家声誉的言论”这一禁止性规定，修改录用条件，新增“被开除中国共产党党籍的”人员“不得录用为公务员”，从源头上净化公务员队伍。

党的二十大报告明确提出，“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤，把新时代好干部标准落到实处。树立选人用人正确导向，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，选优配强各级领导班子。坚持把政治标准放在首位，做深做实干部政治素质考察，突出把好政治关、廉洁关”。报告确立的新时代组织路线仍然包含“高素质专业化”“德才兼备”等要求，由于预先设定了“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”这一路线前提，因此可以预见党的二十大后的党的干部管理和公务员管理同之前相比将更为重视及强调政治素质。

建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍，不仅是新时代公务员队伍建设的目标和定位，也是推进新时代中国特色社会主义伟大事业的需要。加强公务员队伍建设，应该坚持高素质与专业化的统一。政治素质过硬是高素质的第一要义，“才”“贤”等标准集中体现了公务员专业化特征的能力要求。改革开放四十多年来，尤其是《暂行条例》出台至今，公务员的任用以“优选”为导向，强调“德才兼备”“任人唯贤”“择优录取”等标准。

进入新时代，为适应新形势的需要，干部选任的政策方针需进行相应的修改和完善。2018 年6 月，中共中央政治局会议审议《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》，明确提出“把各方面各领域优秀领导人才聚集到执政骨干队伍中”。2019年3 月，中共中央印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，进一步明确“大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部”。这集中体现新时期干部选任坚持“绩优”“才优”“德优”并重的标准。

此外，2018 年新修订的《公务员法》，建立公务员职务与职级并行制度，完善公务员的分类管理，精细化的管理促进公务员考核评价工作的科学化、规范化，为功绩制原则的贯彻提供坚实的基础。总体来看，我国公务员和干部的选任，坚持“德”“才”“贤”“绩”等标准，并且制定有关“工作效率”“工作实绩”的规范，体现我国人事行政现代化以功绩制原则为取向的特质。从现实来看，“高素质”与“专业化”二者兼备是今后一段时期我国干部路线的重要内容，对我国人事行政具有指导意义。

本文回顾了我国推进公务员制度建构的中国人事行政发展历程，并对中国式人事行政现代化特质及意义进行了探讨。基于中国式现代化视角，有助于我们进一步思考和总结我国的人事行政发展及中国式人事行政现代化的基本特征。

中国式人事行政现代化是中国共产党领导的人事行政现代化，党的领导贯穿始终，党的领导是其最为鲜明的特征。自颁布《暂行条例》到新修订《公务员法》，我国人事行政经历了一个渐进的发展改革过程，这既体现在公务员范围的变化，还体现在干部路线的变迁中，不断加强党的领导是中国式人事行政现代化的发展特征。与此同时，更为重要的是如何完善党对人事行政现代化的领导，是中国式人事行政现代化的永恒主题。

中国式人事行政现代化具有共同与特色的双重性特点。关于中国“特色”，除了上述中国式人事行政现代化的全过程贯穿中国共产党的领导之外，还有本文提到的现代化推进方式上的试验与渐进的特性；而关于“共同特征”，即便是在现代化发展取得巨大成效的今天仍然保持持久的学习能力和内发的学习热情，从而使中国的人事行政现代化还具有各国人事行政现代化的“共同特征”，显现出中国的公务员制度和人事行政现代化内含的世界意涵与世界意义。

自党的十八届三中全会以来，我们积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。从党的二十大报告确立的今后一段时期需要贯彻的党的干部路线来看，“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”成为中国式人事行政现代化的主体内容，“高素质”意味着对公务员群体的政治响应性要求将会更加突出，人事行政的政治性将会进一步加强。可以说，有效整合政治响应与以功绩制原则为取向，不断提升公务员治理能力，也是中国式人事行政现代化乃至各国人事行政现代化的永恒主题。

本文作者：白智立，北京大学政府管理学院行政管理学系教授，北京大学公共治理研究所研究员；刘梦远，北京大学政府管理学院博士研究生。