2023年6月16日，“北大公共治理论坛·现代城市治理系列：地方财政治理与高质量发展研讨会”在北京大学政府管理学院召开。四川省省委省政府决策咨询委员会宏观经济组副组长、泸州市委原书记、四川省区域发展学会名誉会长蒋辅义教授受邀出席并以《如何化解地方政府债务》为题发表主旨演讲。蒋辅义教授认为化解地方政府债务的根本目标和手段是实现发展、财税、金融的良性互动，并详细介绍地方政府实践工作中的做法。
发布者： 时间：2023-07-06 09:35:43 浏览：
【202311】蒋辅义 | 如何化解地方政府债务 实现发展-财税-金融良性互动
一、我国地方政府债务的总体形势
我国地方政府有三大体系和四个层级，三大体系分别是一般地方政府、民族区域自治地方政府、特别行政区地方政府，四个层级包括省级政府、地级政府、县级政府、乡镇政府。因此，地方政府债务既是备受关注的焦点问题，也是敏感问题，是一项浩大的系统工程。
从总体概况来看，政府债务的警戒线是100%，政府的上债率一般是20%。目前，我国的地方政府负债率和中央政府国债的负债率均低于国际通行警戒值，政府债务与经济增长风险总体可控。具体来看，地方政府债务可以分为直接债务和间接债务、有效债务和无效债务。直接债务是在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定因素来预测和控制的负债，如政府的内、外债及由法律规定的养老金负债等。间接债务是指通过平台公司、担保公司、国有企业的融资或担保活动形成的负有间接连带责任的政府负债。有效债务是地方政府债务和债权进行平抵后的净债务，目前考虑地方政府债务时，还缺乏对债权的关注。
我国幅员广阔，经济发展极不平衡。改革开放以来，中西部地区，尤其是西部地区的地方政府债务的形成原因纷繁复杂，主要有以下十五个方面的因素：一是政府发行和承接了一般债券、专项债券、项目收益专项债券、永续债券；二是政府规划实施的基础设施工程项目建设，如公路、铁路、机场等基础设施的间接费用；三是政府规划实施公益性事业而承担的债务，包括救助救灾、救济贫困和教育、科技、文化、卫生等社会事业；四是企业改制（国有企业、集体企业和乡镇企业）中垫付职工的社保、医保资金；五是农村合作基金会（上世纪80-90年代）清盘时垫付股民本金部分；六是西部地区的部分乡镇在2006年农业税取消之前，农村“三提五税”，“上清下不清”，村社干部垫资后转嫁到乡镇财政，部分乡镇因税源不足或财税任务太重，可能采用“税收空转”、借（贷）款交税等，造成部分负债；七是普及九年义务教育（上世纪80年代中后期开始到21世纪初）资金缺口欠账部分；八是历年征地拆迁人员的养老保险、医疗保险；九是乡镇八大员、建国以来离职村干部的养老保险、医疗保险；十是水库、水利工程移民；国家重大建设项目伤残人员；军队退役转业人员；计划生育40年手术中的个例，失独家庭父母的养老保险、医疗保险及补贴救助金；十一是粮油肉储备，轮换时价格倒挂及补贴支出；十二是各级政府绩效考核，发放奖金造成的负债；十三是三年新冠疫情的核酸检测、免费疫苗接种、救治病人、劳务补贴等造成的负债；十四是脱贫攻坚中基础设施建设、产业扶持、异地搬迁、困难户兜底等造成的负债；十五是招商引资中对工业项目、社会事业项目土地优惠、配套设施等造成等负债。
三、如何有序有效化解地方政府债务？
首先要摸清家底、细化债务。地方政府债务主要集中在县级地方政府（约占60%）；地级政府债务相对较少（约占25%）；乡镇政府债务更少（约占10%）；省级政府本身基本没有债务（约占5%）。
有序有效化解地方政府债务，第一是向上级争取减缓部分债务。基本原则是由上级政府政策造成的债务应该由上级政府买单。具体措施包括：一是国家层面向各级地方政府增加一般性转移支付额度；二是增发政府专项债券、置换各级地方政府欠债或解决资金周转，或者采取地方政府性债务再证券化；三是财政贴息。第二是靠自身力量化解地方政府债务。一是发展减债，发展是解决一切困难和问题的关键。保持必要的合理的经济增速，较快的经济增速可以缓解债务压力，逐年偿还部分债务。二是政银企通力合作，延缓或消减部分债务。政府可重新评估国有资产，做大政府平台公司、国资公司、国有企业、上市公司等，向金融部门融资置换，将银行贷款时间短的换成时间长的，利率高的降为利率低的，用时间换空间，降低或分担债务成本。三是增收节支、预算还债。压缩行政经费开支，优化基础设施、公益项目、产业项目等的投资额度和支付进度，比如PPP模式、垫资建设、合同付款方式等。
在地方政府工作实践中，要实现发展、财税、金融良性循环，一是要做大做强政府平台公司、担保公司、国有企业，减少政府的直接负债，尽可能转为公司负债，把直接负债转为间接负债；二是建好平台，做大做强地方金融机构，搭建政府控股，包含金融部门、企业、担保公司的地方金融平台；三是统筹政府管理和调控各项资金，建立资金储蓄池，应对还债需求；四是形成政、银、企良性互动，实现经济社会可持续发展。
首先，利用政府的信用为企业提供担保，维护金融活动安全，保障债权实现。其次，发挥政府在金融过桥中的调控作用，如由政府财政或者政府担保公司提供担保，帮助企业获取过桥贷款。此外，建立健全金融托底机制，即政府利用协调和经济手段，支持金融机构对企业暂时遇到的风险和挑战提供保障。最后，建立对金融机构、财税部门、企业、市级和垂管部门、单位的目标考核办法，兑现相应的奖励。
作者介绍：蒋辅义，四川省省委省政府决策咨询委员会宏观经济组副组长、泸州市委原书记、四川省区域发展学会名誉会长。
