注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。

新冠肺炎疫情爆发至今，仍在全球蔓延。在取得国内国际社会高度肯定的阶段性成果的同时，我们也应理性认识到本次疫情给人民群众生命财产造成的重大损失，正视疫情防控中暴露的诸多问题，以谋求制度的完善和绩效的提高。

现有的传染病防治法律法规体系确立了属地管理的原则，这一原则是我们对成功防治非典肺炎的经验总结，也在十几年的应用中取得了突出成效。但此次新冠疫情的爆发和防控也说明，在人口和信息快速流动的社会条件下，疫情防控从一开始就应当包含中央政府的责任；仅靠地方政府应对，通常会因为权责不一致、激励不恰当、资源调集不顺畅等原因，使得防疫应对跟不上疫情发展。

为解决这些问题，我们认为（1）疫情防控是国家的责任，不应当属地管理优先，至少在疫情发展早期不应当完全依靠属地管理；（2）设置专门的垂直机制并让它们发挥有效作用，以弥补疫情管控地方管理之不足。因此，我们要提升中央政府随时介入疫情防控过程的制度化能力，提高整体的反应速度，将一场新发现的传染病控制在最小范围内。

一、强化垂直机制的必要性

传染病既影响个体的生命财产安全，也威胁群体的安危，因此防治传染病同时是个人和政府的责任。如果一场传染病仅限于某个地域，那么由地方政府应对疫情既属当然，也更高效。但在人口和信息快速流动的社会背景下，“人传人”的传染病大概率会跨行政管辖地传播，因此必须要中央政府承担相应的防控责任。以全国性权力管控全国性问题，是公共管理中“权责一致”的必然要求。

既然传染病防治包含着中央政府的责任，仅由地方政府应对或多或少会面临集体行动的困境。一方面，地方民众和政府支出了物质、人力和社会成本，控制一场全国性疫情，收益却为全国人民共享，控制得好，会被认为那是理所当然；控制不好，会遭遇“风凉话”，受到“地域歧视”。另一方面，如果不能安排一种机制使得为防控疫情付出大量成本的地方民众和政府获得相匹配的补偿和激励，地方主管部门在疫情初期的应对研判中往往权衡利弊而“轻看”、“小试”。

另外，疫情初期完全由地方政府应对也面临着能力和资源调集的问题。在属地管理原则下，地方政府承担着传染病防治的储备责任，其质量和数量很难满足快速控制疫情的要求；如果一场疫情继续蔓延，应对层级要逐级地提升，这一过程中政府之间的信息传递和资源协调等问题也容易导致战机延误。

因此，从传染病防治的要求、现实、效率等方面考虑，如果疫情防控能够一开始就提升到全国层面，我们的反应速度将会更快，疫情也能够得到更快控制。

二、强化传染病防治垂直机制的重点方向

在尊重制度的路径依赖基础上，我们应当采取边际性改革的方式，适当强化垂直机制，以不断趋近疫情防控中的权责合理划分、成本合理分配、资源合理配置的理想状况。就本次疫情防控中暴露的问题来看，短期内的制度改革，应当聚焦于如下几个重点方向：

一是要确立一种“职业守门员”制度。“守门员”既可以是正式的机构，也可以是专职或兼职的个人，其根本目标是使医学专业人员的意见能够在防疫决策中拥有制度化的权力和责任。历次疫情防控经验告诉我们，只有首先根据疫情传播的客观规律做出应对，将疫情控制在最小范围内谋求最快解决，才能谈经济社会发展问题。如果不能处理好疫情期间的主次矛盾，问题将会越来越棘手。赋予“职业守门员”制度化的权力和责任，是要使医学界的职业意见能够在防疫决策中发挥决定性作用而不只是参考作用；结合地方政府应对传染病所面临的困境，“职业守门员”最好能够被赋予向最高决策者报告的权力通道和责任机制，从而使得传染病防治从一开始就是中央政府依据专业意见进行决策，直接或随时介入防疫工作。

二是疫情期间的信息公开主体应当自始至终是中央政府。在疫情防控初期，一般由地方政府履行疫情信息公开的责任，但在疫情防控事关全国人民福祉的认识基础上，这一原本应当由中央政府承担的职责被不恰当地分配给地方政府，会造成一个严重问题。在当下的社会条件下，疫情防控的任何阶段，全国人民而不只是疫区民众，都应当根据准确、权威的信息，采取恰当的措施来防范疫病。而地方政府在进行信息公开时，其受众主要是当地民众，在信息公开的时机、内容、口吻等方面，很难要求地方政府有全局性的责任意识。

三是强化传染病防治物质和人力储备的垂直机制。当前的传染病防治储备制度，其本质是一地民众自行储蓄以备域内爆发疫情的防控之需，而强化储备制度中的垂直机制，其目标在于通过一种保险机制，通过全国范围内的储备，应对潜在的传染病。这不仅使得疫情防控的成本从一开始就由全国人民共同承担，使疫区民众和政府不用承担过多额外成本，同时使得资源调集的速度能够最大化，从而有利于最快调用最充分的资源将一场潜在传染病控制在最小范围内。

三、传染病防治的垂直机制与其他制度和力量的配合

强化传染病防治的垂直机制，意味着传染病防治中权力和资源的重新分配，其根本目标是趋利避害、各司其职，共同提升传染病防治的反应速度，尽快遏止疫情发展趋势。这要求我们既要解决垂直机制的固有问题，也要实现垂直机制和属地机制之间的良好配合，同时也要充分整合其他力量，形成防治传染病的最大合力。

一是注意对垂直机构的监督和考核工作。在理想状况下，垂直部门及其人员应当由中央政府进行监督和考核。这一矛盾在疫情防控期间或许并不突出，此时中央政府和全国人民的资源都会向防疫工作倾斜。平时对垂直部门的监督考核工作，则很难由中央政府完全承担。可行的办法是通过地方政权机关对属地内的垂直管理进行监督，这一方案主要有两方面的合理性，一是中央政府在平时面对分散在各地的垂直管理机构及其人员，监督必定不足，因此需要有中央政府之外的权力对其进行补充；二是传染病防治同时存在个人、地方政府、中央政府的三层责任主体。因此，某地的垂直管理机构和人员既是为应对全国性突发公共卫生事件进行预防和控制，也是为当地民众进行预防和控制，两者并不能截然分开。

二是充分发挥地方政府优势，实现垂直机构与地方政府的相互配合。地方政府本就是疫情防控中的责任主体之一，疫情防控期间，它不仅要与在地的垂直机构共同配合，致力于控制传染病蔓延本身，也要处理好当地在疫情防控期间出现和潜在的种种问题，例如保障健康民众的正常生活需求和心理健康这些与疫情直接相关的问题，又如疫情防控中如何复产复工以确保经济社会发展平稳过渡等次生问题。这些问题，在责任归属上无疑是地方政府的，也必须要地方政府承担才能充分发挥它们的信息和资源优势。因此，控制传染病流行这一主要矛盾和防疫期间其他问题的次要矛盾的协调解决，需要垂直机制和属地管理机制的良好配合。此外，我们还需要推动地方政府和垂直机构人员（本文尤指纳入垂直机制后的储备机构人员）之间的相互流动，这既有利于人才培养使疫情爆发时两种力量能够紧密协调，也有利于预防垂直机构的人员流失问题以时刻保持一定的防疫力量，保护人民生命财产安全。

三是坚持和完善传染病防治中党的领导机制，以整合各方力量，形成防疫、“抗疫”的最大社会合力。在传染病防治工作中，坚持和完善党的领导，应当至少包括如下的制度建设：一是在疫情防控的“人民战争”中，党组织要加强对参与疫情防控的社会、企业组织的领导并使合理有效的部分制度化，将社会力量纳入统一的轨道中发挥作用，以贯彻传染病防治的统一管理原则；二是对于强化的垂直管理机构和人员，党要贯彻属地管理原则，将他们切实地纳入各个层级的党组织生活中，确保在执政党的体系中贯彻中央的方针和政策，同时也可以建立地方党组织对在属地的垂直管理机构和人员的监督制度，以党内监督弥补政府内部监督的不足，推动垂直管理机构人员与地方政府的交流和流动的制度化进程；三是各级党组织在日常工作中提升对传染病防治的认识，重视传染病防治的领导工作，并使之常态化、制度化。

本文作者：燕继荣，北京大学政府管理学院常务副院长、北京大学公共治理研究所所长；梁贞情，北京大学政府管理学院政治学专业博士生。