注：本文是北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。

一、特殊转移支付机制的背景、目标、原则及内容 

（一）政策背景和目标

近年来，国家深化供给侧结构性改革的战略方针下取得了显著进展，而大范围的税收降低和各项费用减免在激发市场活力的同时也给地方财政带来了不少压力。突如其来的新冠疫情，致使地方政府尤其是基层市县的公共财政运行陷入困境，一些地方甚至达到了“拆东墙补西墙”的紧张程度。基层市县亟需中央采取特别的举措来扶持其公共财政职能的履行。

为此，国务院制定了按3.6%以上安排财政赤字率，比去年增加了1万亿元财政赤字规模，与同时发行的1万亿元特别国债组成2万亿元的特别转移资金直达市县基层。同时，为了确保新增的财政资金能够直达市县，真正做到“一竿子插到底”，6月9日国务院常务会议上确定建立特殊转移支付机制，设立制度性的政策工具为特别资金的转移保驾护航。

之所以要建立特殊转移支付机制，一是为了保障特别资金不被省里“截留”；二是为了确保资金不被“挪用”。就后者而言，特别资金转移的主要目标在于：一、帮助地方抓好“保就业、保基本民生、保市场主体”的“三保”工作、进一步落实“六保”任务、做好“六稳”工作。二、补助基层财力，弥补由于抗疫支出和减税降费导致的基层财力缺口问题，保障基层公共财政职能的履行。

（二）设计原则

为了达成上述目标，特殊转移支付应该在机制设计上满足以下三个原则：

1.直达性。特殊转移机制的“特殊”所在，是中央对基层市县转移资金的直达性，要坚决防止省级财政部门对特别转移资金的截留挪用。只有将财力下放至基层，才能确实可靠地支撑起基层财力以落实“六保”工作、解决基层财力困境。因此，“一竿子插到底”的首要任务是省级政府必须当好“过路财神”。

2.精准性。特别资金的转移不是任性地“粗放投撒”，而是要科学地“精准投放”，这体现在两个方面：一、省级政府资金分配的精准性。省级政府不仅当好“过路财神”，也要避免做“甩手掌柜”，妥善做好资金分配的细化工作，将资金科学合理地分配到各个使用部门中、“直达痛点”。二、基层资金使用的精准性。基层财政政府部门要“对症下药”，确保资金使用的效率，这不仅要认真仔细甄别支出项目和补助对象、谨防“虚报冒领”，也要优化支出结构，“直达病灶”才能发挥资金的效益最大化。

3.及时性。特别资金的转移讲究“兵贵神速”，要在第一时间下达基层市县。这一要求不仅仅是特殊转移支付机制在制度设计上相对于具有稳定性的常规转移支付所需要突出的特点，同时也是考虑到当前的国家整体经济形势和抗疫阶段的特殊时期，以及基层财力困境的迫切需要，特别资金的到达基层市县在时机上刻不容缓。

（三）政策内容

这些目标和原则是通过两个方面来实现的。首先是用途和去向上，特别资金被切分为四块：一、特殊转移支付部分，按因素法分配，用于落实“六保”任务；二、抗疫特别国债部分，按因素法分配，用于弥补财力缺口中的抗疫支出部分；三、正常转移支付部分，按现行管理办法分配，用于弥补财力缺口并支持减税降费、减租降息；四、地方财政赤字部分，按一般债务管理规定下达，交予地方政府统筹使用。

其次是程序设定上，省里依据基层的资金需求作细化分配方案，获财政部备案同意后限时下达资金。而为了进一步压实地方责任，财政部还设立了全链条、全覆盖的台账监控系统来追踪资金的去向，确保资金补助落实到位。

二、特殊转移支付中的相关风险

就目前来看，财政部对特殊转移支付作出了细致的工作部署。尽管如此，特别资金的转移在实际执行的过程仍存在一定风险。具体可以从四个环节进行分析：资金的分配、使用、监督问责和绩效管理。

（一）资金分配：“考虑无关因素”风险和同级政府间“争权夺利”风险

关于资金如何分配，中央将资金“切块”到省里的决策会根据因素分配法作出，而在省里到基层市县则依据基层的要求作细化方案，这两个环节中资金分配决策者都是就项目的轻重缓急在项目库选取并同时下达补助。然而，就目前财政部出台的政策文件、会议精神以及例行吹风会上传递的信息来看，上述两个环节都缺乏一个较为清晰的、明确的、客观的工作细则来确定优先权重的划分。那么，在一定程度上，中央和省级关于资金分配优先性的决定具有较大的不稳定性的、不确定性和主观性，进而导致两种风险存在的可能。

1.“考虑无关因素”的风险

如前所述，特别资金的转移是为了“六保”任务的落实和基层财力缺口的填补。对于后者，从规范角度来说，转移支付如果是用于弥补地方的财力缺口，往往使用较为确切的公式法来计算额度。而特别资金中有两个部分都是用于这一目标，分别是抗疫特别国债部分和正常转移支付部分，其中前者依据因素法，而后者按现行管理办法也就是公式法来确定支付额度。显然，前者所依据的分配手段与其目的并不相适应。这也就导致抗疫国债在“切块”到省级财政的时候可能会考虑除了疫情严重程度、财政困难程度之外的“无关因素”，损害资金转移的精准性。在省级细化分配之前，资金的效率可能就已经大打折扣了。

2.同级政府间“争权夺利”风险

在中央的资金“切块”和省级的资金细化过程中，各省和省内各个基层市县都希望为自己的地方利益“多分一杯羹”。这不仅是因为我国基层财政出现了前所未有的大范围财力缺口，也是因为官僚机构在一般意义上就存在申请预算资金最大化的倾向。而没有确切的额度分配依据无疑会为同级之间的“争权夺利”创设舞台、甚至造成寻租空间和无谓损失，进而在一定程度上影响到资金的使用效率。

此外，如果在没有第三方协调的情况下，省级政府之间或某一省内基层市县之间因资金分配而互相纠纷扯皮，则很可能会导致特殊转移支付机制在资金分配这一环节陷入停滞，致使机制的整体运转陷入僵局，导致资金转移“贻误战机”，严重阻碍特别资金转移的及时性这一基本目标。

（二）资金使用：基层市县的挪用风险

实践中，资金在执行时可能存在两种被“挪用”的风险，一种是基层官员为了人情世故或政绩工程的“用途扭曲”行为，另一种是客观上为了制止资金丧失效率的合理调剂行为。

1.“用途扭曲”风险

除了上述合理的调剂行为之外，资金的使用过程中更要警惕的是不合理的挪用风险。尽管中央对于特别资金的用途有明确的目标和定位，但资金一旦下沉到基层又难免有些“鞭长莫及”。即便中央再三强调，特别资金要专款专用、其最重要的用途是以“保就业、保民生、保市场主体”的“三保”为核心来落实“六保”任务，但一些基层政府官员往往抱有着“山高皇帝远”的侥幸心态，利用自己对地方的信息优势，将资金使用的偏离于“六保”任务。具体而言，这里面存在两种资金的可能去向：

（1）“人情”项目

我国政商“亲清”关系的构建还有很长一段路要走，基层“熟人社会”的现象随处可见，利益输送、寻租和腐败问题屡见不鲜。在一些地方，政府官员被利益集团所“拉拢”、甚至被黑恶势力所“裹挟”。在这种背景下，特殊转移支付机制就面临着无法精准转移的风险。下沉到基层市县的资金，不但最终没能落实到真正需要补助的对象手里来帮助困难群众、让企业“渡过难关”，反倒是给有资源、有关系的寻租者“锦上添花”，这会进一步恶化地方营商环境、加剧资源分配不均，激化社会矛盾。

（2）政绩项目

根据我国现行的干部评价标准和晋升考核制度，地方政府官员在实践中会倾向于将资金投入到短期内易见成效的生产性公共支出项目中，反而对特别资金“三保”用途，即保障民生和扶持中小微企业、个体工商户和困难群众这种需要在长期内体现“业绩”的项目缺乏明显动力。实践操作中，地方基层政府官员通过一系列“巧妙地”包装，将特别资金“移花接木”到自己的政绩项目上。

2.“合理挪用”风险

我国自1999年起启动了对预算的编制、执行、决算及评估等一系列的改革来建立与公共财政框架相适应的现代预算制度，目前已获得阶段性成效。然而结合国际视野来看，我国预算的编制方法在预算改革经历了20年后仍然相对落后，依旧以分项列支预算的模式为主导。这种预算编制方法实行严格的条目管理，尽管有清晰、简便、便于问责的优势，但已经逐渐无法适应越来越复杂的现代公共预算管理的需要。

预算编制人员只能基于有限的信息来主观判断基层的资金需求情况，而很多时候项目客观的资金需求只有到了预算执行环节才能被揭示出来。就特别转移支付机制而言，预算执行人员如果意识到资金分配存在问题，不能有效落实“六保”任务，则会可能出于保障资金效率的目的而适当地将已经失去效率的资金调剂到更合理的地方。问题在于，在分项列支的预算编制模式下，这种实质上为了达成原定政策目标的行为，却由于程序上的违规会被认定“挪用”行为，进一步地，造成到下面监督问责阶段的“问责不当”风险。

（三）监督问责：“问责不当”风险

在预算编制方法落后的现状下，上述合理的调剂行为不仅在资金使用阶段会有“挪用”的问题，在监督问责阶段还会产生更为严重的风险。对资金调剂者予以追责，实质上是一种不看结果好坏、不论调剂行为是否客观上有利于“六保”任务的落实，而条文机械的性质认定方法。在这种情况下，预算执行者即便意识到现有资金分配无法满足“六保”任务的需要，也会“明哲保身”，不敢作出及时、合理的调整，最终使得中央特别资金无法精准地落实到真正有需要的群众手里。

（四）绩效管理：评价流于形式的风险

最后，资金使用效果的评价有流于形式的风险。回顾我国20年来的预算改革，现代预算制度的建立已经从强调财政集中统一的“行政控制”逐步迈向了强调立法机构监督有效性的“政治控制”，而监督有效性取决于是否有能够用以参考的特定“价值坐标”来评价公共资金的使用效果，也就是预算的绩效管理。就我国目前的现状来看，要实现全面预算绩效管理的路还很漫长，其中最大的问题在于缺乏一个客观的、科学的、可量化的、可比较的、可作为问责依据的预算绩效评价标准。在实践中，对公共资金使用效果的绩效评价往往是一种检查小组的“主观感受”。就此次中央的特别资金而言，即便绩效管理在使用效果评价上会贴合于就业、民生等“六保”相关项目，但是在这种客观绩效标准缺位的情况下，资金使用的绩效管理难免会有流于形式的风险，而监督的有效性更是无从谈起。

三、对策建议

针对以上风险的规避和防范，本文就特殊转移支付机制的设计提出以下建议：

（一）资金分配

对策一：完善资金分配方法

导致上述“考虑无关因素”风险最直接的原因，是抗疫国债资金的分配方法和目的之间的不匹配性，对于弥补基层财力缺口的这部分资金应当遵循一般意义上常用的公式法来计算确定支付额度；对于用于项目的专项转移支付资金分配原则上应以因素法为主，因素的选取以及各因素所占的权重要客观、公正、公开。有了确切的分配依据才能遏止“无关因素”支出对效率造成的损失。

对策二：限定细化分配方案制定时间

资金及时到达的必要前提是资金分配方案的及时确定。在前述的程序设定中可以发现，目前财政部仅对省里获得备案同意后将资金下达基层作出了时间限制，而未限定各省里何时作出细化分配方案。如果市县基层发生上述资金争夺问题导致省里迟迟作不出资金分配方案，那么特别资金“第一时间到达市县”的可能性则无从谈起。中央对各省作出明确的细化分配方案制定时间限制，至少能兜底性地从结果上保证资金转移的及时性要求。

对策三：设立中央和省级议事协调机构

“争权夺利”风险的“病灶”所在是信息不对称导致的供需不匹配，其深层次的原因则是协调者角色的缺位。在中央一级，位于核心统筹协调地位的财政部只在备案同意环节“确保省里没有截留”，仅仅扮演着“托底者”的角色。而到了地方，省级财政部门更是成为基层市县的“围攻对象”。那么，为了保证特殊转移支付机制的有序运行，国家可以考虑在中央和省里两级分别设立具有临时性的、专项性特征的议事协调机构，统筹下级单位资金需求的信息传递和争议协调以及资金分配和资金使用之间的供需匹配。

（二）资金使用

对策四：完善干部考核评价体系

地方政府对公共资金使用的偏好问题普遍且一直存在。尽管有关干部考核评价不是一朝一夕能完成的，但治标还得治本，唯有纠正好干部的“偏好扭曲”才能防止资金的“用途扭曲”。在应对新冠疫情的关键时期和贯彻落实“六保”任务的背景下，相关干部的考核评价标准应当更加贴合“六保”任务的现时需要，进一步破除“唯GDP论”，为地方政府官员促进民生保障项目、减轻税费压力、激发市场活力提供更稳固、更可靠的制度性激励。

对策五：引入新绩效预算编制方法

关于“合理挪用”的风险，从深层次来看三方面原因。第一、中央、地方和基层之间存在纵向的信息不对称，预算编制者不可能知晓每个基层项目的客观资金需求情况。第二、在疫情的应急管理中，需要应对大量的不确定性，很多预算执行阶段的突发状况在预算编制期间是难以预见的。第三、分项列支预算模式在编制环节“抓得太死”，预算执行人员缺乏合理的自由裁量空间，无法对实际执行情况中出现的问题进行及时地调整。

针对上述问题的解决之道在于，预算编制要适当地“放权”给预算执行，即引入新绩效预算编制方法。具体来说，上级政府只对财政资金的支出予以总额上的分配，把具体使用权和调整权下放给地方政府和支出部门，上级部门只对支出部门的资金使用情况根据绩效目标进行考核，并制定科学的激励和约束制度，如使用部门不仅完成绩效目标，而且节约了资金，可以规定按比例留用结余资金。如果没有完成目标，要有相应惩罚制度，如影响资金的继续投入或向主管部门问责。总的来说，要保障特别资金转移的精准性，就要求预算资金编制时做到：分配有依据、分配有方法。

（三）监督问责

对策六：监督问责不仅要“形式审”、更要“实质审”

就像上文所说的，“合理挪用”问题的根源在于预算编制方法。如果单就监督问责这一方面找寻解决方案，那就是不仅要“形式审”，即监督资金使用是否合法合规，更要“实质审”，即深入考察项目合理性、资金效率和绩效结果。尤其是对于可能存在的“合理挪用”风险，不能“一刀切”。既要有原则性，对用途不当的项目“擦亮眼睛”，加强监督检查和跟踪问效。从中央层面来说，财政部可以安排各地的监管局，即原来的专员办，全过程参与和跟踪债券使用分配和效果的监管，发现问题，及时解决。督促地方财政部门和审计部门也协同参与监管。监督责任要落实到具体的相关责任人；但也要有灵活性，具体情况具体判断，这样才能确保特别资金转移的精准性，真正做到为企业纾困、为困难群众“雪中送炭”。

（四）绩效管理

对策六：确立客观、科学的特别资金绩效评价标准

“花钱必问效、无效必问责”，推进预算的全面绩效管理是我国建立现代预算制度下一阶段的重中之重，同时，绩效管理也是打通上述每个对策建议的关键之所在。

首先，要建立特别资金绩效评价体系，包括谁来评价？怎样评价？评价结果如何使用？谁来评价，决定绩效评价的公信力，尤其对于熟人社会的地方而言，无论是财政部门评价还是第三方评价，都要设计一种约束机制来保证评价主体的独立性。用什么指标来进行评价则直接影响绩效评价的科学性和客观性。根据转移支付项目的分类、用途，建立特别防疫资金的绩效考核评价标准，做到定量和定性方法相结合。如果没有一个客观、科学的资金绩效评价标准，引入新绩效预算编制方法无异于“放虎归山”。对于评价结果的使用，考虑到特别转移支付机制的所处时期，干部考核评价应当结合资金使用的绩效评价，以此建立相应奖惩机制，提供适应于当前战略方针和疫情爆发背景的制度性激励。再次，资金绩效的考核也是一种制度性负激励，能有效遏制地方政府和各部门只管“要钱”不管“花钱”的问题。最后，只有在客观、科学的资金绩效评价标准的情况下，监督问责才能摆脱“主观感受”迈向审查实质化。

（五）建议建立“转移支付法”

按照中国专项转移支付的政治逻辑，在因素法中怎样避免人情、关系等因素对转移资金分配的影响和干扰是一个难以解决的现实问题，这是由非正式制度所决定的。而要解决非正式制度的影响，可以从完善正式制度层面入手，建议建立“转移支付法”，以法律的形式规定与转移支付制度相关内容和做法。包括：转移支付资金的分类及实现目标和要遵循的原则；不同形式转移资金的分配依据，分配方法，转移渠道；不同层级政府对转移资金的责权利分配；转移支付资金的监管体系、考核和评价体系等内容。

本文作者：苗庆红，北京大学政府管理学院副教授，北京大学公共治理研究所发展委员会委员、研究员，北京大学国家治理研究院副研究员；钟明熹，北京大学政府管理学博士研究生。