注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。
中国历史上立国较长的朝代，都会在太平日久之后发生“积弊”的现象。距离我们较近的是清代中期即嘉庆、道光时期，治理中“积弊”问题非常突出，朝野上下针对这个问题提出了应对之策，其中的经验和教训值得今天深思。
一、什么是“积弊”
“积弊”之“积”是增量概念。“积弊相沿”，是治理中的问题、弊病随着时间而积累、前后相续、积累沉重之意。而在说“积弊”时，一般不仅包括影响较大、较为严重之弊，而且强调是很难清除的顽疾，已经形成了积重难返的发展态势。
清代的积弊，首先表现为重要的政务效率低下、贪腐聚集。盐（食盐的营运与贩卖）、河（黄河等水利工程）、漕（从江南稻米产区运送粮食到北京）这三个关系到最基本的国计民生的政务，维系着王朝国家的运行，被当时人称为“三大政”，但尽管国家投入越来越大，人民负担越来越沉重，效率却日益低下，跟不上社会经济的发展，社会怨声载道。以和珅案为标志，在“三大政”等政务中，腐败盛行，吏治败坏，成为政道不彰的象征。
因循怠玩的官场“积习”随之而来。积弊是能够“延害心术”的。“内外衙门，在大官惟成例是遵”，所奏“或非大体所关，或非时务所急”。官员都在形式主义层面上严格“遵章守法”，“大臣恭俭在位，而天下恶言病”，不议大事、不思全局，甚至不操心、不办事，浑浑噩噩，以不犯错为唯一追求。即便嘉庆下诏求言，诸臣也“积习疲玩已久，煌煌圣谕，漠不经意，轻亵甚矣。”于是，由具体政务的“势成积重”，带来行政风气的“积疲”。嘉庆帝自己也认识到“方今大弊，在因循怠玩。”军机大臣桂芳解释说：“无才与识，则有因循而已矣；无志与气，则有怠玩而已矣。”缺乏才识与志气，官僚群体就出了大问题。这是政治效力的“内卷”，也是政治文化的积弊。积习的背后，是政治的不振作与贪弊的思有为。“不难于祛百载之积患，而难于祛人心之积利。”久处积弊之中，“吏治、民风、士习”都因此而“日坏”“日弊”，进而“弊相因而成，积重无已”。
二、“积弊”是制度病、社会病
积弊由何而致？经过今天的研究，可以同意清朝人的看法，“法弊”（传统中国一般用“法”来指称今天意义上的“制度”）即制度病是主要原因。“法立弊生，无不弊者法也”是当时政治分析的共识。弊病与制度如影随形，没有绝对有利无弊的制度。在制度与积弊的关系中，这种近于制度的“原罪”的认识，是居于指导性、支配性地位的思想观念。沿着“法立弊生”的观念，当时人进而强调弊病会随着制度持续施行而累积，即“法久弊生”。如“无百年不敝之法……譬之终岁之衣不补则破，十年之屋不修则坏，况乎法立而弊生，弊生而蠹积。”可见随着时间的累积，随制度创立即有之弊病越来越严重的情形。
“积久制益密。”在“法立弊生”这一支配性思想的指示影响下，清人对制度持有一种极为谨慎的态度，但制度体系的生长有其内在动力。“积弊”之“积”，首先即是制度积沿增附。除了以“法”特别是“成法”“定制”“定例”来指称的正式制度，当时政事运行是靠“例”“案”等大量的非正式制度甚至惯行规则（包括“陋规”）来支撑的。清代制度体系的成长，呈现《会典》《大清律》等法典之外生出定例，定例之外再生成案、规则的膨胀之势。从“例案”到“定例”的删订、编纂进程，完全抵不过“例案”的生长速度。它们在“成法”的空隙处繁衍，处于制度化进程中的不同阶段，但均属“制度体系”之内，是拥有制度效力的非正式制度规定。据龚自珍的观察，嘉庆时已是“天下无巨细，一束之于不可破之例，则虽以总督之尊，而实不能以行一谋、专一事。”这就形成“束缚之病”，官员动辄得咎，不能行政道、举大政。这种情况体现在政事的方方面面，不一而足，其结果是“治道不清”。
“国家承平百六十年，法久弊生，老奸宿蠹，窟穴其中。”“定例”“例案”不断衍生，制度体系无序增长，在细密无比的同时，也留下大量制度漏洞和弹性解释空间。基层吏役、绅士等种种行政和社会力量沿着制度链条，寄居于制度空间，逐利而动，由法例而生利，由利又进一步催生更加有利的“法”“例”“案”，循环往复，漫无涯际。制度与行政、社会力量结合产生的问题在嘉道时代愈发彰显，其情形有非制度体系本身所可尽言者，时人所谓“法外之弊”庶几近之。
三、祛弊之道在于讲求“法意”、回归制度之“本”
“救弊之道，贵乎立法。”面对以何除弊的问题，清人对策仍主要在于制度。他们对积弊与积习背后的制度问题进行了实践总结与哲学反思。
首先是用“综核名实”“损益文质”“守本去末”等中国传统思想推动“变法”。制度名实一致是理想状态，而制度与行政之积弊皆表现为有名无实，制度积弊就是其实效渐失的过程，要通过“综核名实”来纠正。“文质”与“名实”相关，也是对积弊问题的带有形而上色彩的反思之一。“文”与“名”相呼应：“上下相求以文，而不究其实。”这就要“损益文质”，调整制度风格和政治风格：“文胜则法胜，救文之弊必在质断。”“断则果而必行，政斯肃矣；质则简而易行，政斯达矣。”与“文质”“名实”问题勾连在一起的，是制度乃至政治的“本末”被淆乱了。“止弊之道，贵正本，不贵持末。”“万事莫不有其本，守其本者常有余，失其本者常不足。”“祸莫大于不知足，不知足莫大于忘本。”
“治道久则穷，穷必变，小变之小益，大变之大益，未有数百年不敝且变者。”敝极便是革弊的时机到了，承接“法久弊生”的，是“因时制变”，也是时人的共识。制度损益的哲学源头之一是夏、商、周三代制度因革损益的历史，因前代政治发展与“道”背离，而损益调适，便通往改制除弊的思想逻辑，思想家魏源就指出：“忠质文皆递以救弊，而弊极则将复返其初。”传统中国的政治思想认为，制度亦即“法”都有其内在精神原则。积弊是萌发于法的生长过程中、与制度体系一同成长起来的制度病，在从法繁到积弊、再到积习的发展逻辑下，积弊丛生的制度与其创制之“初意”已有相当大的距离。以制度改革积弊，便要反其道而行之，回归法中应有之“意”，“复返其初”。
清代中期的思考和应对之策为今天战胜形式主义困扰提供了正反两面的经验和教训。
一是要摒弃“唯制度”论，努力让制度回归“初心”。制度有其具体的内容与形式，也有其“精神”。缺乏内在一致性的制度体系，会妨碍制度的实施，导致治理的衰败。回归制度之“本”，实即回归制度的“初心”，治好制度病，通过有思想指引、有内在秩序、简明而易于执行的制度体系，祛除治理“积弊”。
二是抓住历史机遇大刀阔斧除“积弊”。嘉庆、道光两位皇帝的政治风格是“守文”，缺乏除“积弊”的政治担当和魄力。随着天平天国运动兴起，清王朝的统治受到严重挑战。皇帝不得不重用曾国藩等湘军、淮军新势力，根据战争的生死存亡的要求，清除了一部分贪腐官吏、革新了一部分陈规陋制，吏治与治理为之一振，当时人称为“中兴”，清代中期的“积弊”问题才得到缓解。今天我们可以在太平中抢抓机遇，运用党内和行政的各种手段，把握住重大事件、重大工程、重大时间节点，整顿吏治，清理制度，实现治理体系和治理能力现代化。
三是要做到制度的继承与改革的辩证统一。在“变而不离其宗，渐复本原，渐符名实”的制度更革价值取向下，清代中期希望回到康熙、雍正、乾隆时期的制度面貌即“始法”和“成宪”，同时也提出要“讲求先人创制之遗意”，而不是简单、机械地回到旧制度。但以当时的制度认知和实践水平，并不能辩证地实现“师其意，不师其迹”的理想变革境界，于是出现了想回到旧制度而不能、想变革旧制度而不敢的困境，结果是徘徊于“积弊”的困局之内，未能把握历史窗口期，实现制度变迁，“积弊”的疲弱之态直接导致在鸦片战争中战败于新兴的资本主义国家。
四是制度的变革要与社会经济发展趋势相适应。魏源认为：“天下事，人情所不便者，变可复；人情所群便者，变则不可复。”一语道出了回归“法意”背后的革新向度。回归制度“初心”，不等于机械地打回原形，而是要以社会经济发展、人心向背为标准，在此过程中完成制度革新与完善，从而达到近似于制度再生的目的。当时付诸实践的“漕粮海运”等改革措施是适应社会经济发展的，但因为守旧势力的阻挠，未能深化推广。
本文作者：孙明，北京大学中国政治学研究中心助理教授，北京大学公共治理研究所学术委员会委员。
