刘颜俊 周礼为：特大城市中心城区的社区疫情防控和治理

注：本文系北京大学公共治理研究所“新冠肺炎疫情防控专项课题”的智库报告成果之一。

一、特大城市中心城区的社区疫情防控——基层防疫工作的重点

作为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的突发公共卫生事件[1]，新冠疫情给中国社会带来巨大冲击。截止2020年9月21日，国内累计有90885人感染新冠病毒，4744位患者死亡[2]，中国人民付出了巨大代价和牺牲，在党和政府的领导下控制住疫情蔓延，为抗击这场席卷全球的瘟疫提供了宝贵经验。

迫于严峻的疫情形势，党和政府不得不动员全国采取严格的防疫措施。在1月19日新冠病毒人传人现象被明确研判后不久，国内疫情源头武汉宣布封城，全国各省级政府陆续启动公共卫生一级应急响应[3]。党和政府采取延长春节假期、关停购物中心与电影院等公共场所、面向全体国民进行宣传动员等措施，防止人们频繁流动，延缓疫情传播。与此同时，国家将监督居民行为，限制居民出行的权力下放到各城乡社区，对人们的居住空间实施封闭式管理，城乡社区成为抗击疫情，守护居民生命健康的“第二条前线”。

社区防疫工作是疫情防控的关键，特大城市的社区防疫是其中重点。一方面，特大城市中心城区人口众多，人口密度较大，一旦出现感染源，如不及时采取防控措施将导致病毒迅速传播。另一方面，特大城市人口流动性较强，外来务工人员较多，可能在往来务工的过程中造成病毒跨区域传播。此外，中国的特大城市往往承担着重要的政治、经济功能，疫情一旦在这些城市蔓延，将带来严重的社会经济后果，因此，特大城市社区疫情防控不容忽视。

笔者之一曾于2019年7月至2020年6月供职于上海市H区政府，在疫情期间参与当地社区疫情防控，尽管H区地区上海中心城区，人口密度大、社情复杂，许多老校区无法施行封闭式管理，但该区截止目前仅发现6例确诊病例，且自2月11日以后再无新增确诊病例[4]。基于疫情工作的一手经验材料，本文以H区为例，对特大城市中心城区社区疫情防控所面临的主要问题进行梳理，并对H区在疫情期间的社区治理经验进行归纳总结。

二、特大城市中心城区社区疫情防控工作困难

特大城市中心城区的社区疫情防控工作绝非易事。具体来说，防疫资源紧缺、管理体制弊病以及这些区域本身的空间、社会特征困扰着不少身处一线的防疫工作者。

1.防疫资源紧缺

防疫资源紧缺主要表现为防疫工作者数量与防疫物资紧缺。正如民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良所说，在全国范围内，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者面对350名群众[5]。诸如外来人口排查，人员及车辆等事务往往需要二十四小时不间断运转，工作强度很大大。口罩、防护服和测温枪等防疫物资的紧缺给社区防疫工作带来更大压力。

2.管理体制弊病

从横向角度来看，常态化的应急管理采取分门别类、各司其责为特征的管理体制，比如，应急管理部门主要分管自然灾害和事故灾难，卫生健康部门主要分管公共卫生事件，而公安部门主要分管社会安全事件。而当面对诸如本次疫情这类跨领域公共危机时，部门间沟通协调便会成为难题，并困扰到基层一线。

从纵向角度看，科层制的行政层级延误了体制内部的决策信息传播速度，层级越多，信息传播的速度越慢。尽管防疫措施的具体执行权下放到基层社区，决策权仍属于地方政府，当面对这场史无前例的公共卫生危机时，市一级政府需针对当前形势作出研判，即时向下传达政策指令。这些政策指令往往时效性较短，当旧的政策指令从市政府经由区、街道两个层级传达到社区一线时，决策者可能已做出新的政策指令，这种状况会造成政策执行时的混乱。

3.特大城市中心城区的人口、空间特征

资源短缺和管理体制弊病是全国所有社区在疫情防控工作中都会面临的困难，而特大城市中心城区则需面对独特人口与空间特征带来的挑战。从人口角度看，特大城市人口规模大、密度大、流动性强、外来人口较多；从空间角度看，特大城市的中心城区往往既是其老城区所在地，也是较早发展起来的区域，因此会出现新老住宅小区交错分布，住宅区与商务楼宇交错分布的特征。以H区为例，该区实有人口63万，是上海市人口密度最大的几个区之一。其中外来人口22万，占34.9%，部分社区外来人口的比例高达75%。H区现有655个住宅小区，其中商品房小区248个、老旧小区407个[6]。商品房小区物业完备、设施齐全，疫情期间全封闭管理情况落实较好；老旧小区硬件设施差、出入口多且纵横交错，物业服务质量较低，难以实现全封闭管理。此外，H区现有重点商务楼宇330幢、各类商品交易市场67家[7]，商务楼宇容积率高、人口密度大、自然通风差，商品交易市场人员混杂、流动性强、近距离接触频繁，均为疫情高发隐患区。

总之，高强度的工作压力、稀缺的防疫物资困扰着本就人手不足的防疫工作者；原有应急管理体制在应对重大公共危机时难以打破部门间壁垒，也难以及时传导政策信息；复杂的空间、人口结构更使得特大城市中心城区的防疫工作者们困难重重。尽管面临诸多挑战，H区仍然在本次疫情防控的“大考”中交出令人较为满意的答卷，什么是成功抗疫的关键？

三、社区防控突出工作经验—以H区为例

能否成功进行社区防疫的关键在于能否充分发挥原有工作优势，能否立足实际情况灵活应对危机。以上海市H区为例，中共上海市委员会曾于2014年将《创新社会治理 加强基层建设》作为一号课题展开调研，并以此为基础在全市范围内开展社会治理创新并取得良好效果。H区充分发挥社会治理创新所带来的的工作优势，依靠基层党建进行社区动员，依托体制改革优化防疫体系，立足区情区况，因地制宜在商品房小区、老旧小区与商务楼宇实施侧重点不同的防疫举措。

1.党建引领，多元参与

面对一线防疫工作者人手不足的问题，依托基层党建工作基础，广泛动员社区内外多种力量充实一线队伍成为社区疫情防控工作的必由之举。在H区的诸多社区中，党员最先被动员出来参与疫情防控，疫情爆发后不久，一些居民区党组织迅速通过“党员微信群”等途径展开动员，组成党员突击队，投身防疫一线，对社区防疫工作队伍形成重要补充。党员志愿者在防疫工作中发挥着综合作用，相较之下社区中的楼组长则有着更为明确的功能。楼组是上海许多社区的基本管理单元[8]，楼组长是居委会联系居民的重要途径，他们对自身居住楼组情况较为熟悉，在疫情防控工作中发挥属地管理和人员监控的作用。除了居委会干部、党员志愿者与楼组长等体制内队伍，H区在疫情防控期间同样涌现出不少体制外志愿者团队。比如，H区W街道“咏年楼”健康大使团队在疫情期间积极与用各种方式帮助需要照顾的老人，其负责人还通过线上联系的方式找到了一家企业，向基层干部捐赠了若干防疫物资[9]。H区还在政府机关内部大量动员志愿者下基层支援，疫情期间共有四批次961人次下沉社区[10]，为社区提供了外部力量支援。

2.体制优化，信息畅通

为避免常规应急管理体制弊端，实现部门间的有效协调，地方政府需要在决策与执行的各个环节采取多种途径实现跨部门合作，优化部门间信息沟通。比如，在宏观层次，H区建立了由综合协调部门——地区工作办公室牵头，由公安、卫健与民政等部门与各个街道共同组成地区工作组。由地区工作办公室与公安、民政、卫健委等职能部门联系，获取、汇总、协调各类政策信息，统一政策口径并传达给各个街道。这一做法避免了职能部门与街道分头联系所造成了政策冲突，提高了沟通效率，确保政策口径稳定性与权威性。

（原有社区应急管理体制）

（设立地区工作组后的社区应急管理体制）

微观层面，H区在工作一线广泛成立跨部门工作小组，一方面确保了具体政策实施时的部门协调，另一方面通过资源整合、队伍多样化建设的方式提高一线工作团队工作能力。比如，H区各街道在疫情期间会出动由派出所、居委会和社区卫生服务中心所三方工作人员组成的“三人小组”上门与居家隔离对象进行接触，一次性开展隔离措施告知、核酸检测以及信息排摸等多项工作[11]。

3.因地制宜，分类治理

如前所述，特大城市中心城区往往面临社区环境、结构复杂的问题，面对商品房小区、老旧小区以及商务楼宇各不相同的空间、社会特征，防疫工作者们需要采取侧重点不同的措施，因地制宜，分类治理。

商品房小区得益于其完善的物业管理条件和业主组织，有条件实施全封闭管理。H区的大部分商品房小区被要求仅保留一个出入口，在岗亭处设置防控卡点对人员进出进行询问、登记和测温，一些条件较好的小区还实行“出入证”制度。成熟的物业管理服务在这类小区中发挥了重要作用，但在部分缺少物业公司的小区，业主们通过业委会自发组织起来进行社区疫情防控，比如在H区R街道的南昌花苑小区，2017年原物业公司因为运营压力撤离，业主们在疫情期间自发组织起来，有的业主承担公共区域消毒工作，有的业主负责排查小区外来者，对防疫工作进行明确分工并有效开展[12]。

相较之下，老旧小区情况则较为复杂，一方面旧式里弄多是开放式居住区，出入口较多，没有条件进行全封闭管理；另一方面，这类小区没有业主委员会，因此缺少了一部分重要的动员力量。对这类小区，需要作出相应的工作变通，并依靠老小区中相互熟识的人际关系进行居民动员。比如，H区对老旧小区提倡“能封尽封、应管尽管”，对关不上、没有门的弄堂口设置临时岗亭值守。此外，社区工作者们充分发挥老旧小区中“熟人社区”的优势，对较为熟悉、离弄口较近的居民进行直接动员。比如，在H区R街道的巨鹿居民区，有居民在一条开放弄口开办了一家服装店，这位居民在此处生活了十几年，与居委干部相熟识，便被成功动员，承担起“弄堂守门人”的职责[13]。

针对人口密度较大的商务楼宇，一方面要从政府角度出发，落实对这类区域的属地管理责任，另一方面要从企业角度出发，监督其防疫主体责任。比如H区H街道采取“领导包片、小组包楼、人包企业”的办法,分层落实街道办事处的属地管理责任[14]。于此同时，H区还依靠区域化党建的工作基础，对楼宇入驻企业进行防疫工作动员，号召党建联建单位主动参与疫情防控，落实防疫主体责任[15]。此外，区域化党建也是政府将工作渗透到企业内部的重要方式，入驻企业内部的党建联络员成为政府与企业间沟通防疫信息的重要纽带。

四、总结

本次疫情无论从规模还是影响力上，在中华人民共和国成立以来都绝无仅有，面对这次突然袭击，全国上下都要结合自身情况应对挑战。在承担重要政治、经济功能的特大城市中心城区，资源匮乏、体制弊病以及复杂的社区情况对当地政府的社会治理能力提出了考验。面对这种情况，地方政府需要依托基层工作基础进行广泛社会动员，缓解防疫人手短缺；大胆优化应急管理体制，促使信息沟通的顺畅高效；并根据自身情况，因地制宜采取防疫措施，对商品房小区、老旧小区和商务楼宇进行分类治理。本文基于自身工作经验，以上海市H区社区防控的相关工作经验为例，对特大城市中心城区的社区疫情防控的部分突出工作做法进行简要梳理，在疫情全球疫情尚未结束，第二波大规模疫情随时可能到来的今天，具有一定借鉴意义。

本文作者：刘颜俊，北京大学政府管理学院助理教授，博士生导师；周礼为，北京大学政府管理学院博士生。

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.抗击新冠肺炎疫情的中国行动[N].人民日报,2020-06-08(010).

[2]实时更新：新型冠状病毒肺炎疫情地图https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_pc_3

[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.抗击新冠肺炎疫情的中国行动[N].人民日报,2020-06-08(010).

[4]上海新增3例新型冠状病毒肺炎确诊病例https://mp.weixin.qq.com/s/Y537mKgA4IGkRqspTFeYig

[5]民政部：任务繁重，平均1名社区工作者面对350名群众http://www.xinhuanet.com/2020-02/10/c_1125554279.htm

[6]数据由上海市H区房管局所提供

[7]上海市H区疫情防控地区工作组工作情况汇报

[8]李辉.社会报酬与中国城市社区积极分子 上海市S社区楼组长群体的个案研究[J].社会,2008(01):97-117+224-225.

[9]外滩战疫|阻断疫情，不阻断关爱https://mp.weixin.qq.com/s/22vd-cC2uP7lsgoq_M6-Ug该志愿者服务团队主要通过“小老人”照顾“老老人”的方式，由 较年轻的退休人员对年长、身体不便的退休人员提供关怀。

[10]数据来源于上海市H区地区工作办公室2020年上半年工作总结及下半年工作安排

[11]【五里“战疫”日记】三人小组转起来，守护社区一起来行动！https://www.shhuangpu.gov.cn/yqyw/010002/010002009/010002009001/010002009001002/20200311/063533ca-0c6a-462d-bc62-75847fba0d92.html

[12]无物业小区战“疫”难？南昌花园小区出实招https://mp.weixin.qq.com/s/jpovwxIhqk39c9OvbZYMNg

[13]别出心裁守弄堂，看店值守两不误https://mp.weixin.qq.com/s/oPqdUu-pEOzMqfv1RGDxfQ

[14]上海市H区疫情防控地区工作组工作情况汇报

[15]动态|志在愿在，我爱外滩https://mp.weixin.qq.com/s/KJd4vcghpQEUaQ8mAkXWMg