【202005】抗疫专题四：杨立华 | 我国公共卫生体制改革任重道远——从国家治理角度看其优势和需改进之处
本期话题：针对此次武汉疫情，从国家治理体系和治理能力现代化的角度，您认为我国公共卫生体制有何成功之处，有哪些需要改进之处？
如果要讲成功之处的话，其实也很明显，也是我们大家都知道的。我认为最突出的应该有三个，就是我们有党的坚强领导，有强大的社会动员能力，也具有举国体制的优势。比如，在党中央的集中统一领导下，我们全国上下，地不分东西南北，人不分男女老幼，业不分工农商学兵，都动员了起来，我们调动全国的医生以及各种资源支援武汉和湖北抗击疫情，真正体现了万众一心、众志成城，真正体现了一方有难、八方支援。当然，我们也必须指出，武汉和湖北为全中国人民和全世界人民的疫情防控做出了极大贡献，付出了极大牺牲，全中国人民和全世界人民都应该记住这一点。
要说到可改进之处，那也非常之多。我在前些天写的报告里就谈到了相关的问题，在之前其他的建议报告中也有过一些另外的讨论。简单地说几点吧，供大家来讨论：
一、全国上下对现代复杂社会公共卫生风险的普遍性、重要性和日常性等认识不足。
现代社会本身是复杂社会、风险社会，这里的风险自然包括公共卫生事件和大规模传染病等，也就是古代说的瘟疫。过去是男耕女织的农业定居文明，大多数人过的是“不流动”的“蜗居”生活。在过去的几千年里，思乡和怀乡始终是中国文学的一个恒久主题。而现代社会人口高度聚集，高度流动，各种新病毒不断发展和变异。因而，虽然科技在不断进步，但人类面临的公共卫生风险也在持续升高，这是现代社会的基本特点。就是从改革开放算起，中国人真正过上现代社会的生活也才几十年。所以，我们的民众，包括很多政府官员，还不太了解和习惯现代社会的基本特征，自然也就普遍缺乏对这些公共卫生风险的普遍性、重要性和日常性的根本性认识。这个必须要改变。怎么改变呢？非典后很多人以为我们会改变，但17年以后，我们发现其实改变不大。所以，看来光靠灾难的教训是不够的，必须进行系统的教育和训练，且这种教育和训练还不能仅仅靠书本，亦要通过从幼儿园到大学的各级各类教育中强化相关内容来实现，更要通过更广泛、普遍和持久的社会性教育来实现。
所以我建议：
1.在现有的“国家防灾救灾日”基础上，再建立“国家应急管理日”、“国家传染病防治日”等具有教育意义的宣传日，或将“应急管理日”与“防灾救灾日”合并为一个。届时，所有的单位和组织都应组织相应的普法、宣传教育及演练等活动，同时，也借此机会缅怀在两次公共安全事件中牺牲的医务工作者和社会各界人士，以提高民众的公共卫生安全意识、传染病防治知识和能力，提高相关部门的应急管理能力。
2.所有的社区和组织应建立“安全应急活动角”或类似的网络平台。要在这些地方放置标准化的各类危机和突发事件预防和处置法规、书籍、政策文件、宣传材料、指导手册等，也可以把它们当作组织各种应急管理普法、宣传、教育和演练活动的空间来使用。
3.如果可能，应在《中华人民共和国突发事件应对法》（下称《应对法》）、《突发公共卫生事件应急条例》（下称《条例》）、《中华人民共和国传染病防治法》（下称《防治法》）等中增设专章讲“宣传教育与演练”。
二、社会各界普遍存在对应急管理和公共卫生安全的认识误区，缺乏对预防工作的重视。
举例来说，现在大家一般认为的“应急管理”，就是对突发危机和需要紧急处理的事情的应对。《应对法》第三条也规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”但是，这样的理解本身就存在问题，把重点放在了事件发生后的应对上。而真正的应急管理和突发公共卫生事件管理的重点，应该是预防，而不是应对。规定突发公共卫生安全事件预防和应对相关问题的《条例》也存在同样的问题。另外，在我国，无论是原来的《应对法》，还是《条例》等，都没有切实分清“预防”和“预案”的不同。例如，《应对法》第二章的题目虽然是“预防与应急准备”，但基本上没有怎么讲预防，倒是开头就讲预案。《条例》的第二章，也存在同样的问题。可是，“预防”和“预案”是完全不同的：预防的目的是千方百计防止危机和突发事件的发生，重点是预防，是不让危机和事件发生；预案则是对可能发生的危机和突发事件提前做好发生后如何处置和应对的方案，重点是应对。
所以我建议：
1.修改《应对法》和《条例》的名称，变为《预防和应对法》和《预防和应对条例》，并设立专章讲“预防”。这样做的目的不仅是为了加强预防，也要切实把“预防”和“预案”彻底分开，防止执法者、政策执行者和大众的混淆。
2.如果可能，可以将“中华人民共和国应急管理部”更名为“中华人民共和国突发事件预防和应急管理部”或“中华人民共和国危机预防和应急管理部”，具体大家可以讨论，但要明确加强它对危机和突发事件预防的职责和功能。我认为在中国文化和体制背景下，名称还是很重要的，如“名不副实”，在“各司其职”的要求下，则必然会“不在其位不谋其政”。正所谓名不正则言不顺，言不顺则事不成。
所以，如要真正加强国家各类应急管理预防体系的整体性建设，就不仅要在上面所说的法律法规等中增设单独的“预防”章，也要考虑为“应急管理部”更名，以明确突出其预防职责和功能。当然，我也不知道这些意见对不对，但是无所谓，先提出来吧，大家可以讨论。中国的很多问题，就是太缺乏公共讨论的环节，所以总是考虑不周，漏洞太多，这个我们必须改变。“三个臭皮匠赛过诸葛亮”，“偏听则暗、兼听则明”，有讨论才能集思广益。否则，有些人经常说集思广益，又不让大家自由发表意见，不让大家进行共同讨论，那还怎么集思广益？所以，最后就只能靠偏听偏信，只能靠独断专行，这样就必然出问题。
三、缺乏对危机的全面、细化和周全认识，法律规定有漏洞。
别的就不讲了，讲起来内容很多了，简单举个例子吧。例如，在前面提到的《传染病防治法》中，虽然详细规定了一些已知的甲、乙 、丙类传染病的名录，却没有考虑到还有我们未知的新型传染病，对这类病就没有进行规定。其实，就是2003年的非典，在那个时候，对我们来讲，也是未知的。可是，之后制定的法律，却没有考虑“未知”新病的问题，这个实在不合理啊。因此，我建议，今后修改《防治法》时，务必要增加对未知新型传染病防治的规定。
四、应急场所、应急储备和应急准备不足。
这个不用多讲了，你看我们这次缺乏专门收治传染病的床位、医院和医院体系，使得很多病人刚开始都未能及时得到收治，也未能有效防止传染。很多防疫物资，尤其是口罩等储备不足，物流也有问题，各种应急准备，尤其是武汉和湖北防疫的早期应急准备，也存在很多短板。
所以，今后必须在各个方面都进行加强。特别地，今后国家应该针对传染病建立永久和普遍的特殊或特种预防和收治场所和体系，有些可以独立化和专门化，有些则可以“平战”、“平疫”两用。而且，在机场、火车站等人流密集区域设立专门的移动式传染病防治场所和设备等，以备需要时及时取用。
五、信息传导不畅、预警机制未能充分发挥作用。
应急管理和突发公共卫生安全事件的应对需要各种条件，但是有效的信息传导是根本条件之一。可在我国由于特定的原因，这个方面还存在极大的问题，致使各种信息传导机制不畅，严重影响了危机和传染病源信息的发现、采集、传导和沟通等等，影响了疫情的预防和应对。同时，预警机制设计也不合理，未能有效发挥作用，不仅致使疫情发生，而且未能在疫情初期实现有效控制。造成这方面的因素非常多，要解决起来也需要系统考虑。但是，我想有一条非常明确，就是要在合法的前提下，容许大家自由表达合法意见和传导合法信息。现代社会就是信息社会，信息是现代社会的血液；没有了信息的有效传递，现代社会就必然发生危机，甚至崩溃。所以，在任何时候，都还是要尽量保证大家自由说话和自由传递合法信息的权利，这样不仅可以疏解社会压力和怨闷情绪，提高社会的稳定性、弹性、润滑度和自我调节能力，也能为党和政府的实际管理提供各种有用的决策信息，更有数不清的其他好处。所以说，让老百姓多说说话，多表达一些意见，多一些信息传导，天塌不下来。防民之口甚于防川啊。我们很多地方政府和官员真是要更开放才行，也要逐渐适应和拥抱开放社会的基本要求才行，否则就会老吃苦头。当然，也要严控各种非法谣言信息的传播。总之，既要最大限度地保护合法，又要尽可能地打击非法。还是邓小平时代的那句老话，两手都要抓，都要硬。这就是管理和治理的艺术，也是管理和治理的精髓。
六、对地方相关部门和负责人的权力和责任规定不明，地方部门及其官员的主动性和积极性不足。
这个问题的存在，一方面有法律规定的问题。例如，我前面提到的《应对法》、《条例》和《防治法》等，虽然对责任人的权利和义务以及奖惩机制作出了规定，但是这些规定都太原则性、太抽象，缺乏具体可操作性。一旦真正实行，就会遇到各种无人负责和相互推责的现象。再说，现有法律中也还使用了很多诸如“应当”之类的模糊用语，这就更让很多部门和官员会觉得可做可不做，更会让不少“有心人”觉得有机可乘。这些都必须通过修改法律来改变。另一方面，这是我国单一制和集权式国家体制的固有问题。这一体制适应我国复杂的历史和现实，具有突出的优点。但是，也有一些问题，其中的一个就是导致官员往往只等着听上面的指挥，忽视和地方和下面的实际连接，也较缺乏主动性和积极性。虽然，我们一再强调群众路线，强调以人民为中心，可有些官员还是只记得“上层路线”，只记得“以上级为中心”、“以乌纱帽为中心”。特别是十八大以来，随着反腐倡廉力道的加大，很多官员怕出事，更是采取了消极无为的态度和行为，在强力反腐的背景下，相互之间展开了一场参与度颇高的“避责生存赛”。这些都是我们下一步应该努力改善的。
七、对社会力量赋权不足、社会协同不够。
这个大家已经有很多讨论，我也在很多地方说过。总之，要解决这个问题，就必须要改变我国传统的“强政府（包括党）弱社会”型的半强国家治理模式，向“强政府（包括党）和强社会组成的强国家”型的强国家治理模式转变。现代社会和现代国家太复杂，必须依靠全社会和全民进行治理，否则任何政府也不可能解决所有问题。所以，我也建议，如果可能，在上面提到的那些法律条例和其他一些相关法律法规中，也要增加专门的章或者条来讲“社会组织、社会力量参与和社会协同”等问题。为什么不呢？最起码，这个问题是值得大家讨论的。
八、国家应急、应急管理文明以及公共卫生文明建设落后。
现在我们讲应急管理和公共卫生，一般都讲管理，时髦一些的，我们就讲治理。但是，真正更深层次的问题是文明，不仅要文明管理和文明治理，更要管理文明和治理文明。如果不从文明的高度和系统来解决问题，很多问题都很难解决。最近，我也刚发了一篇文章，题目就叫《文明治理和治理文明: 中国国家治理现代化的新方向》。文章提出，文明又包括作为文化的文明、作为价值的文明、作为制度的文明、作为行为的文明和作为器物的文明等五个层次。我们要建立国家应急和应急管理文明以及公共卫生文明等，也需要从这个五个层次入手。举例来说，无论在应急还是公共卫生文明，都要强调预防的重要性，要让预防优先成为一种基本价值。再比如说，我们要讲行为文明，但显然“大吃野味”就不是文明行为，而且这个行为文明即使在我们遭遇了2003年“非典”的惨痛教训后也没有形成，希望这次之后可以形成。再比如说，我们还要讲器物文明，就是通过建筑物、其他用品及其上面的纹饰、文字等有效表达某种价值、观点、看法和情绪等等。这次疫情，日本援华物资上的很多诗词（例如“山川异域，日月同天”），之所以能够引起很多人的感动和感慨，其实也是一种器物文明的体现。古代社会曾对这些非常重视，我曾经在山西晋城参观了一个古代的县衙，当时对整个问题真是感触良多，可现在我们却差远了。所以，我也建议，如果可能，在今后修法的时候，在以上所说的《应对法》、《条例》、《传染病防治法》和其他相关法律中，也要增加“文明建设”有关的内容，或者设立专章讲“宣传教育演练和文明建设”等。
九、整个国家应急管理体系建设、公共卫生体系建设以及突发公共卫生安全体系建设等的法治化、科学化、专业化、规范化和标准化程度或水平不足。
这个也不用多说了，但是，有一点需要强调，也是我一再主张的，就是要针对所有这些方面，建立对应的、极具操作性的国家标准体系，或较为详细的指导手册等。如果在很多方面，我们都有了国家标准体系，前面提到的法治化、科学化、专业化、规范化和标准化的很多问题，都可以部分地解决，这也就是我们现在经常讲的所谓“小切口，大智慧”吧。
已经谈了很多了。其实，还有很多其他的问题，如真要说下去，一下子也说不完，就暂且这样吧。总之，这些问题，需要全社会共同思考，也需要全社会共同努力来改进和完善，不能光靠党和政府。最后再声明一下，这些都只是我自己的一些个人浅见，不一定都对，也不一定都成熟，提出来仅供大家参考而已。错误和疏漏，在所难免。古人也说，人非圣贤孰能无过，犯错误很正常，不能因为怕犯错误就不说话，不做事，关键要在犯错之后，能及时改正。所以，《左传》中就曾讲：“人谁无过？过而能改，善莫大焉。”其实，我们这个社会也是一样。今天，从某种程度上来讲，我不是说全部，也是我们早期犯了一系列错误后，才有了这次新冠肺炎疫情的爆发和初期蔓延。我们要深刻反思错误，认真总结教训。只有这样，以后才能做得更好，更少一些这样的危机。吃一堑长一智啊！同时，这些思考也都和对这次危机的应急处理一样，是应急思考，有很多问题也都还没有想得特别清楚，研究得特别明白，需要今后进行更加深入细致的探讨和研究才行，也需要整个学界和全社会的共同努力才行。
（稿件编辑：白一芳）
本文专家：杨立华，北京大学政府管理学院教授、研究员、博士生导师，北京大学公共治理研究所学术委员会副主任。
