【202118】包刚升 | 从跨国比较看中国政治现代化的进程

注：本文源自包刚升教授在2021年11月26日北大公共治理论坛“政党政治与国家现代化：中国共产党的百年奋斗经验”的主旨演讲。

一、重新理解政治现代化

我今天的发言主要是从跨国比较的角度来理解中国的政治现代化。那么，什么是政治现代化？理解政治现代化，必须要从发展中世界的起点出发，然后跟政治现代化的基本目标相对应，才能对政治现代化有更为公允的看法。

大体上，发展中世界的政治起点包括三个方面：一是国家层面，之前是部族社会、殖民地或传统帝国；二是经济方面，属于传统经济，经济比较落后；三是政体方面，属于帝国附属政治体或传统的非民主政治体制。一个国家要通过国家构建、经济发展和民主建设，才能拥有一个基本有效运转的国家，才能完成工业革命和拥有较为发达经济，以及才能实现民主的发展与巩固。因此，国家构建、经济发展和民主建设是政治现代化的三个重要维度，可以称之为政治现代化的“铁三角”组合。

这三个维度还是有着一定次序与优先性的。我这里用一个立方柱体来表示政治现代化的三个维度（如图1所示）。有的国家想先发展经济，但是如果国家陷入了冲突，经济就不会成功。民主建设也是同样道理，一些非洲国家当年去殖民化后开始搞民主建设，但随即就陷入了冲突。如果基本成功的国家建构，民主建设最终也会以失败而告终。因此，这三个维度中最具优先性的就是国家构建，首先需要形成一个相对能基本运转、能控制冲突与实现政治整合的国家。在此基础上，有的国家先实现经济发展，然后再进行民主建设，实现政治现代化的目标；有的国家则可以先进行民主建设，然后找到经济发展的道路，实现政治现代化的目标；还有的国家则同时实现经济发展和进行民主建设。因此，不同后发展国家有着多种不同的发展路径，甚至有的国家还在不同的路径之间来回切换。

图1

对这三个维度的关系进行梳理，就会发现经济发展和有效国家之间是一个比较清晰的线性关系，也就是说经济水平越低的国家，构建有效国家的可能性越低，反过来也是一样，因此，这两个维度是高度相关的。图2展示的是人口较多的120几个发展中国家的人均 GDP和民主指数的分布，横轴代表人均GDP，纵轴代表《经济学人》智库（EIU）公布的民主指数，其中位置最远的国家是新加坡。因考虑到新冠疫情的原因，一些国家受经济和汇率两方面的影响，GDP下降很快，所以，这里的人均GDP数据就截止到2019年。由于新加坡比较特殊，人均GDP非常高，排除新加坡以后，其他国家的分布情况见图3。

图2

图3

我这里再做一个象限区分，就可以得到图4。该图中，第一象限的国家既实现了经济较好的增长，人均GDP达到1万美元以上，同时民主指数也比较高。这些国家可以称为后发展世界政治现代化的样板国家。其他象限的国家，则政治现代化的水平更低一些。比较堪忧的则是位于左下角的不仅人均GDP较低，而且民主指数也较低的一组国家。

图4

以上就是我对政治现代化的新的理解框架。那么，基于这个框架，该如何理解中国在这三方面的表现呢？

二、如何理解中国的国家构建

首先讨论国家构建。中国近现代以来的国家构建主要有三个特征：第一，中国有中华帝国传统和君主制中央集权官僚国家的长期历史，这段历史对民主建设来说是负面的，但是对国家构建来说则是较为有利的。与非洲的部族社会相比，中国很强的国家传统与官僚制传统可以说是一个显著的优势。第二，中国近代以来，特别是20世纪上半叶，基本上也经历了一个战争塑造有效国家的过程。这里的战争，既有对外战争——主要是中日战争，又有内战——主要是军阀混战和国共战争。中国近现代国家的形成是在这一背景下完成的。第三，在中国国家构建过程中，列宁主义的强政党扮演了关键角色，这就是中国共产党。国内外学者的研究表明，政党在一个新兴国家或政权的构建过程中往往扮演非常重要的角色。

如果用世界银行全球治理指数中的政府有效性指标来度量有效国家或国家构建，就会发现，跟OECD之外的其他所有国家组别相比，中国在国家构建或有效国家维度上的绩效是非常突出的，见图5。世界银行2020年对中国政府有效性的最新评分达到了72.6分，超过OECD以外所有国家组别的平均成绩。这说明，中国的有效国家程度得到了国际社会的认可。

图5

从和平基金会的脆弱国家指数评级来说，中国大体上处在较为中间的位置，见图6。这一评级虽然低于很多发达国家，但如果排除30多个发达经济体，中国的总体排名并不算很低。这也意味着，中国在国家有效性方面的成绩可圈可点，至少不是一个脆弱国家或失败国家的案例。

图6

如果要在理论上进一步理解中国的国家构建，可以从两个视角进行讨论：一个是国家构建的硬件部分，包括武力垄断、官僚制建设、税收系统建设等。过去70多年，中国在这方面是强政党扮演着政治整合者的关键角色，发挥了核心作用。可以说，中国过去70年代在硬件意义上国家构建还是取得了相当的成功。另一个是国家构建的软件部分，特别重要的是国家认同和合法性的塑造，其目标是国家与中央政府能够赢得跨地区、跨族群、跨宗教的自愿服从。这方面，我国还面临着一些挑战。这不仅是因为中国是一个超大规模国家，而且还因为中国的边疆情形非常复杂，既有中国西部边疆地区不同的族群、宗教、语言问题，又有回归后的香港的政治整合问题以及台湾的统一与主权问题。

实际上，硬件部分更强调强制意义上的国家构建，而软件部分更强调说服意义上的国家构建，两者还是有差别的。中国基于强制的国家构建成果比较显著，但目前仍需要推进基于说服意义上的国家构建，正如卢梭所说：“社会秩序不可建立在强力的基础上，因为最强者无法一直保持强权，除非他能把强力转化为权利，把服从转化为义务。”

今天中国在国家构建问题上的挑战主要是来自三个方面：边疆、香港和台湾。这三个问题都非常复杂。对国家构建来说，从欧洲国家经验来看，任何国家构建一般都与武力因素有关，但仅有武力是不够的，还必须基于认同和自愿服从。

三、如何理解中国的经济发展

从1949年到2018年，中国大陆这70年的经济增长速度仅次于亚洲四小龙的韩国、新加坡等，不仅略高于东亚，而且也高于世界上多数国家和地区（图7）。但是从人均GDP水平的角度来比较，中国跟发达国家的差距还是比较大的。中国人均GDP仅略高于1万美元，高收入国家的门槛是12,000多美元，但真正发达国家人均GDP是4万美元及以上，比如美国是6万美元左右。因此，从绝对值的角度来讲，中国经济还有很大的发展空间。

中国大陆这70年的经济增长大体可以分为几个阶段，如果建国初期暂不考虑，从1952年到1979年的近30年的时间里，中国经济总量才增长了70%，在图7所列的亚洲主要发展中国家中仅高于印度，而同一时期的韩国增长了5倍，日本增长了4.6倍，台湾地区增长了3.8倍，差距非常显著。1979年以来，中国大陆经济增长才取得显著成就，中国大陆经济这40年增长了6倍，超过韩国的5倍，台湾地区的4.6倍，新加坡的4.4倍，印度的3.7倍。

图7

总的来讲，中国经济发展比较快，特别是最近40年，成就了中国经济奇迹。但需要指出的是，中国还是发展中经济体，跟发达国家的差距还很大。到目前为止，中国如果要跟非洲国家或拉美国家比较最近半个世纪的发展成就，应该说还是有很多值得骄傲的资本，但是，如果要跟世界一流发达国家相比，至少在绝对发展水平上差距依旧很显著。

问题是，中国经济下一步该怎么办？中国经济如何继续走向成功呢？这方面的挑战还是很大的。比如拉丁美洲国家曾陷入严重的中等收入陷阱，甚至有的国家持续了半个世纪。在图8中，我们可以看到拉丁美洲几个主要国家从19世纪中叶到20世纪中叶的经济增长情况。应该说，这是拉丁美洲非常成功的一百年，委内瑞拉和智利的经济增长都超过了美国和西欧，而且增速的超越幅度还很大。结果，阿根廷在1913年曾进入全球人均GDP排名前十的经济体，委内瑞拉在1950年曾进入全球人均GDP排名前五的经济体。然而，自1950年以来，阿根廷和委内瑞拉都没有实现过显著的经济增长。整整70年时间，阿根廷的经济总量只增长了一倍，甚至明显落后于OECD的发达经济体。因此，过去成功并不意味着以后一定还会成功，从低收入迈向了中等收入并不意味着超越中等收入，这是拉丁美洲的经验教训带给我们的启示。

图8

如果说拉丁美洲陷入的是中等收入陷阱的话，那么日本某种程度上可以称为陷入了高等收入陷阱。图9所示，日本从1940年代末到1980年代末，经济总量扩大了8倍以上，而美国同期只增长了一倍。但1990年代初至今，美国经济的增速是日本经济增速的两倍左右。这意味着日本可能陷入了高等收入陷阱。总体来讲，日本第一阶段的成功跟高效率的模仿有关，但当日本跟美国在人均GDP上只是略有差距或者旗鼓相当时，日本创新能力不足的弱点就暴露出来了。大体上，日本是一个非常擅长模仿的国家，但在创新方面就没有那么有优势了。从一流高校的基础研究，到高科技公司研发实力，日本这些方面跟与美国雄厚的科研实力相比还是有相当差距的。

图9

所以，过去成功并不代表未来还会继续成功。研究如何让中国经济未来更成功，已经是目前的紧迫任务。更具体地说，如何人均GDP1万美元向4万美元水平的迈进呢？这是非常需要研究的理论，也是重大政策问题。

四、如何理解中国的民主建设

上文已经提到，世界银行发布的全球治理指数中，中国在政府效能指标上得分比较高，见图10。特别是，在2020年的评级中，世界银行认为中国政府效能指标已经超过除了OECD高收入国家以外的其他所有国家组别。但是，在同一指标体系中，中国在另一个指标——公民表达和问责制指标上的得分是比较低的。世界银行1996年对该数据的评分就不到20分，2020年评分则更低。对比这两个数据，在发展中世界中，中国的政府效能表现优异，但公民表达和问责制指标却低于任何一个主要组别国家的平均值。也许世界银行对中国公民表达与问责制的评估值得商榷，但它至少从一个侧面反映我国在民主建设方面的任务依然很重。

图10

1949年以后，历代中国领导人都论述过民主建设的重要性。自毛泽东与黄炎培的“窑洞对”以来，一代代中国领导人对民主或人民民主的论述，这里就不再一一讨论了。总的来说，如何真正发展民主，既是一个理论问题，又是一个实践问题。

以新加坡为例，新加坡也是长期一党执政模式，但新加坡过去20、30年在选举改革和政治参与方面采取了许多新做法。尽管国际上对新加坡的选举过程还有不少批评，但正是因为存在着一定程度的实质性选举，新加坡执政党必须挑选和派出更有竞争力的候选人，这些候选人需要深入基层与选民对话。几乎所有议员也在各自选区设立了议员办公室，他们几乎每周都有固定的跟当地选民对话的时间，以解决当地选民反映的各种各样的实际问题。这样做，就大大改善了新加坡执政党的党群关系，提高了执政绩效和选民满意度。中国未来的政治发展当然会走自己的道路，但这并不意味着中国会排斥世界范围内被证明为切实可行的政治经验。

总之，中国的政治现代化在过去70多年已经取得了相当成绩，但政治现代化对中国来说仍然是一个尚未完成的旅程。

本文作者：包刚升，复旦大学政治学系教授，北京大学公共治理研究所理事会理事。