【202302】张刚生 | 集中统一管理：现代化视角下政府运行保障体系改革方向

注：本文原载于《党政研究》2023年第1期。因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。

一、问题的提出

习近平总书记在二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”为此，未来五年的主要任务目标之一就是国家治理体系和治理能力现代化深入推进，到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。要想实现这一目标，必然需要政府改革。

其实，自新中国成立以来，伴随着社会主义现代化建设事业的发展，中国的政府改革一直在持续推进。回顾70多年的政府改革历程，大体上可以分为三大阶段。第一阶段是从新中国成立到1982年政府改革，主要是精简机构和人员，以改变由于权力收放导致的机构膨胀。第二阶段是 1988年至2018年，主要是政府管理职能的优化，包括理顺政府与市场关系，调整中央与地方关系，借助电子政务、一站式办公等提高政府行政效率，推动服务型政府建设等等。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，标志着政府改革进入了第三阶段。这次改革从国家治理体系和治理能力现代化整体布局中统筹推进，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，不仅调整了政府机构设置以优化政府职能，而且设立了监察委以监督政府权力的运行。从功能区分的视角来看，完整的政府治理体系既有政府对经济社会的治理，又囊括对政府权力的监督，同时还涉及对政府运行的保障（见图１）。可见，优化政府运行保障体系，对实现国家治理体系和治理能力现代化至关重要。

从广义上讲，所有为政府运行提供人财物支持的都是政府运行保障，包括组织人事部门的人才招聘与培养、财政部门的经费支持以及机关事务部门的办公用房用车管理等等。机关事务工作旨在保障党政机关的正常运行，所以狭义的政府运行保障主要指机关事务。机关事务主要有办公场所服务、交通服务和食宿服务等三大类，具体如办公用房管理、公务用车管理、餐饮服务管理、会务服务管理等，这些共同构成了狭义政府运行保障的主要内容。本研究采用狭义的概念。

作为政府体系的一部分，以机关事务管理为主的政府运行保障也在持续变革发展中。特别是党的十八大以来，政府运行保障改革步伐加快，在社会化、法治化、信息化、标准化和集中统一管理等方面取得重要进展。随着改革的推进，政府运行保障朝什么方向完善愈发明确。2012年10月1日施行的《机关事务管理条例》提出：“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。”自此，集中统一管理就成为了政府运行保障改革的基本方向。在十九届三中全会精神的指引下，进一步明确了政府运行保障集中统一管理的改革方向，并在中央国家机关和多个省市同时推进，如新成立的退役军人事务部、国际发展合作署和国家医疗保障局不设置后勤服务机构，由国管局统一负责运行保障；山西省将省委省政府下辖的各职能部门的运行保障权统归省机关事务管理局等等。虽然集中统一管理在中央和地方都已取得一定成绩，但相较于政府经济社会治理职能的优化以及政府权力运行监督体系的一体化改革，相对于国家治理体系与治理能力现代化的要求，政府运行保障体系改革还有所欠缺。尤其是碎片化问题仍然存在，例如国有资产管理委员会下设有10个局级机关服务中心等，一定程度上制约了节约型政府建设。

在政府运行保障集中统一管理诸项改革推进的同时，学界也在思考集中统一管理。这些研究一定程度上回答了什么是集中统一管理、为何要集中统一管理、如何推动集中统一管理等重要问题。例如，彭宗超等人针对机关事务管理的碎片化等问题，根据整体性治理理论，并在对比中外机关事务管理经验的基础上，提出了推动集中统一管理等完善政府运行保障的改革建议。余少祥指出要想解决政府运行保障中存在的条块分割、多龙治水、标准不一等问题，需要进行集约化、统一机关事务管理机构改革等，他认为集中包括办公区与职能的集中，统一包括机构、职能、制度、标准等的统一，而法治化和信息化是集中统一管理的路径。王佃利等深入分析了政府公物仓建设对集中统一管理的重要意义。孙维维指出集中统一管理改革的重点是利益的分化与整合，在梳理政府运行保障碎片化问题的成因及表现基础上，提出了宏观性的推进集中统一管理改革的思路。

概括来讲，围绕政府运行保障集中统一管理的研究主要是从中央政策文件精神出发就中国政府运行保障经验和现状中的各种问题进行总结，通过理论思辨，对集中统一管理的内涵和必要性进行阐述，然后提出政策建议，但一般性的理论分析较少。为何需要推进集中统一管理改革，哪些适合集中统一管理，集中统一管理应当遵循什么规范等重要问题，在学理上虽有涉及但远未廓清。而理论研究的缺失，一定程度上迟滞了集中统一管理改革。既然政府运行保障集中统一管理事关国家治理体系和治理能力现代化，那么首先应站在现代化的视角审视上述问题。为此，本研究根据现代化理论，剖析为何集中统一管理是政府运行保障体系改革的方向，并回答集中统一管理的内涵、边界以及推进的要旨。

二、集中统一管理是现代化视角下政府运行保障改革方向

政府运行保障实行集中统一管理，不仅是现代化所带来的社会结构分化与观念变革的需要，也是政府运行保障改革的方向，有着重要的现实意义。首先，集中统一后可以通过专业化的管理，提高保障质量和效率，为各党政机关更好地开展工作提供了条件。其次，集中统一管理可以实现规模效应，降低办公用房的建设维修、公务用车的购置与维护等费用，继而降低行政开支。集中统一管理后，各党政机关无需建立自己的保障体系，不仅在硬件设施上避免重复建设，而且在数字化等软件方面也可以避免重复投资，节省了行政开支。随着中国经济和财政收入进入中低速增长区间，降低和节省行政开支显得愈发重要。再次，集中统一管理还能够消除不同机关之间工作人员的福利待遇差异，杜绝攀比情绪。最后，集中统一管理后带来的规范化和标准统一，也有助于遏制党政机关工作人员的违法和腐败行为。

现代化是人类伟大的革命性转变，意味着政治经济社会以及人的生活方式和价值观念发生剧烈而深刻的变迁。现代化不仅是革命性的过程，而且是复杂的过程、系统的过程、全球的过程、长期的过程、有阶段的过程、同质化的过程、不可逆转的过程，也是进步的过程。在众多变化中，现代社会的一个显著特征是结构的分化，或者叫专业化，即从一个多功能角色结构向几个更为专业化的结构演变。专业化带来效率的提升，不仅出现在经济领域，而且也发生在政治领域。现代政府区别于传统政府的首要特征就是高度分化和功能专门化的政府组织制度。专业化（专门化）的程度是衡量国家官僚政治发展水平的指标。显然，如果政府的各个部门在履行本职工作的同时又负责自身运行的保障、工作人员的福利等多项职能，无论是“小而全”还是“大而全”，都不符合现代政府的要求。政府机构职能泛化是现代化不足的表现，而且这种未分化的制度结构还经常构成现代化的主要社会障碍。

单有结构分化，对现代化来说是不充分的，发展是在作为结构分化和整合（在新的基础上联合分化了的结构）之间对立的相互作用而前进的。否则，专业化很可能形成一个个孤立的组织。故而，随着现代化水平的提升，政府机构愈发专业化的同时，政府结构内部也在高度整合。在内部整合的同时，现代化的政府组织也朝着集权化方向变化。现代化的政治涵义最明显地表现为统一制定政策，所以在公共领域中国家管理机构日益集中化。这种集中化整合，既是为了保证政府各专业化的组成机构不至彼此割裂而是相互配合，同时也是对政府结构不断专业化后衍生出来的相同或相似职能进行调整与合并，从而实现一项职能由一个机构承担，且在纵向上也要实现一体，即国家层面的政府机构制定的规范和指令对各地方政府承担同类职能的机构都有约束力和指导意义。所以，现代化的政治要求打造一个统一的政府运行保障体系。

从价值观念变化来看，现代化是理性化的过程。随着理性化，普遍主义的成就模式成为了现代社会的评价标准，人们崇尚在通用规则基础上决定地位和处理角色，如分配人员、分配设施和奖励。平等观念也日渐深入人心，各种不同的社会群体和阶层开始按照相同的价值与标准来衡量自己和他人，集中体现为对平等要求增加，可以说平等不再是一种抽象的理想，而是一个最为强烈的要求。正是这种观念的变化，让具有权限法定、实行职务等级制、专业化、遵循普遍原则等特点的科层制（官僚制）成为了现代政府的基本组织模式。按照科层制进行组织管理的现代政府，各机关部门运行保障的内容与标准应该是统一的，不应存在不同部门之间的不平等。而由各个党政机关自己负责运行保障，既难以实现运行保障管理的统一，又容易出现强势部门与其他部门之间的不平等，不仅扰乱了现代科层制政府的诸原则，还破坏了党政机关工作人员对平等的追求。

因此，改变原有的各党政机关自己负责本单位后勤保障的模式，实行政府运行保障集中统一管理不仅是现代化所带来的结构调整的需要，而且是现代行政理念的要求。也就是说以集中统一管理为方向的改革，既是中央精神要求，也是政府运行保障管理的现实需要，同时还是基于现代化理论得出的科学判断。

从现代化的要求来看，政府运行保障集中统一管理既包括职权与机构的调整，同时也有观念与管理体制的变化。集中统一是密切相连的整体，当然集中和统一也各有侧重，集中主要是职权的集中，而统一主要是机构和标准的统一。

集中最直观的涵义是党政机关在地理空间上的集中。集中办公区有利于政府运行保障管理部门统一管理办公用房，也便于统筹安排公务用车，还方便建设统一的职工食堂等等，既方便了政府机关工作人员，又实现了规模效应节约管理成本，所以推动党政机关集中办公区建设是政府运行保障集中管理的应有之义。但是有些党政机关需要布局在业务集中的区域，或者需要分散布局，如海关、应急管理部门、公安机关等等，如果为了后勤保障的方便而将其集中到同一区域，反而会给政府部门的经济社会治理造成诸多不利影响。同时，受规划、环境等因素的影响，原有的政府办公用房、培训中心、职工住房等往往点状分布在不同区域，将其实现地理空间上的集中不仅要耗费巨大的成本，而且很多情况下是不现实的。此外，随着信息技术的发展，即便办公区分散在不同区域，借助数字化手段 也可以实现对办公用房、公务用车等的管理与控制。所以，建立党政集中办公区是远远不够的。从现代化的视角看，通过职能的剥离、机构和人员的调整，将分散在各党政机关中事关政府运行保障的各类后勤事务集中到一个专属部门，形成一个专业化的政府运行保障机构才是政府治理体系现代化的发展方向。因此，职权集中到机关事务管理部门才是政府运行保障集中管理的核心要义。

相较于集中，统一所包含的层面更多。首先是名称的统一，即全国各级机关事务管理部门的法定名称一致，如各省（自治区、直辖市）所辖的统一为“机关事务管理局”，县区所辖的统一更名为“机关事务管理局或机关事务管理中心”等。在统一名称的基础上，进一步统一机关事务管理部门的功能定位以及归属定位。在功能定位上，要明确其是保障政府运行的职能部门还是在保障政府运行的基础上兼具为政府工作人员提供福利的部门；在归属定位上，要明确是由所属行政区划的党委直接管辖还是由所属行政区划的政府管理。如此，才能使得各级机关事务管理部门上下对应，确立上级对下级的业务指导关系，为形成全国一体化的政府运行保障体系奠定基础。统一的另一个重要方面就是管辖诸项事务的职权统一，不同级别的机关事务管理机关在政府运行保障的事务类别上是统一的，同一级别行政区划之党委或政府所辖的机关事务管理部门所负责的事务以及管辖范围应当是相同的。此外，根据理性化、科层制的现代政府管理要求，还需要标准的统一。所谓标准的统一，就是同一层级机关部门及其工作人员所获得的保障内容和水平是一样的，不因部门的强弱而出现运行保障差异，这样也契合了平等的现代理念。

三、政府运行保障实行集中统一管理改革

政府运行保障实行集中统一管理改革必须遵循权责一致的现代政府理念。政府运行保障集中统一管理，不仅仅是办公用房、公务用车等后勤事务管理权限的移交，而且也伴随着责任主体的变化。在传统模式下，各个职能部门有自己的后勤保障机构与人员，可以通过内部的行政管辖权，直接对后勤机构和人员提出明确的要求和指令，从而保证了政府运行保障的效率和质量。将后勤保障职能剥离出去，交由机关事务管理部门统一负责，被保障的党政机关无法通过行政管辖权对机关事务管理部门进行约束，这样就可能存在保障不及时、不到位的风险，这也是集中统一管理改革的风险之所在。为了克服这种情况的发生，就必须遵循权责对等的原则，在将政府运行保障职权集中到机关事务管理部门的同时，明确机关事务管理部门的责任，且赋予被保障的各机关评价权。政府运行保障如果出 现不及时、不到位等问题时，机关事务管理部门应当承担相应的责任。这就需要对机关事务管理部门的权责做出明确的规定，明确政府运行保障的评价标准，同时开辟被保障机关评价、反馈保障质量的制度化渠道，即推动政府运行保障体系的法治化与标准化。

为了能够让被保障的党政机关将本单位的保障需求、保障中出现的问题等及时准确地传递到机关事务管理部门，在保障体系法治化、标准化的同时，还应当利用现代信息技术，推动政府运行保障数字化建设，实现信息的实时更新与传递。借助数字化系统，作为需求端的被保障机关，将办公用房、公务用车等需求及时地传达到机关事务管理部门，并将保障中的问题和保障的评价第一时间传递给机关事务管理部门知晓，从而为机关事务管理部门快速采取行动提供条件。

（一）推进政府运行保障集中统一管理改革的要旨

从原来的碎片化模式转向集中统一管理，是政府运行保障现代化的过程。而实现现代化的过程必然会出现各种社会问题、群体间的分裂和冲突，以及抗拒、抵制变迁的运动，包含多种解体与脱节。作为一项政府改革，虽然不至于发生亨廷顿所说的现代化过程导致失序，但因为涉及到多个部门与人员的调整以及行政习惯的变革，所以走向集中统一管理的改革势必会有阵痛，甚至在某些方面还可能退回到原有的碎片化状态。为了顺利实现集中统一管理，这就需要作为领导力量的党把控全局，站在国家治理体系和治理能力现代化的高度予以重视，就改革的各个方面进行科学合理地安排，有序推进，并以优质、高效、经济为目标和评价标尺。

坚持党的领导，把控全局并予以高度重视是推进政府运行保障集中统一管理改革的关键。党的领导保障了集中统一管理的改革方向，赋予了改革动力。首先政府运行保障的集中统一管理，不仅仅是政府职能部门后勤事务的剥离与重组，而且还包括人大、政协、纪监委等，仅靠政府及机关事务管理部门的努力是远远不够的，必须由党中央和各级党委把控全局，推动这项改革。其次，改革过程中存在诸多职权的调整，被剥离职权的机关可能产生“受损”心态抗拒集中统一管理，而党的领导可以保证集中统一管理方向不会因为某些困难或挫折而中止或退回原状。党中央和各级党委站在领导者的高度，还可以更科学恰当地平衡各方利益，有助于改革的顺利推进。最后，党中央和各级党委的重视，可以提高政府运行保障改革的重要性，加快集中统一管理的步伐。

科学合理地安排各项改革内容，有序推进改革是顺利实现集中统一管理的路径。先试点然后全面铺开的渐进改革是改革开放以来积累的重要经验，而集中统一管理也可以参照此模式。选择合适的地区、机关就诸如公务用车、职工住房等具体分项进行试点，积累经验、逐步推进。虽然整体上改革是渐进的，但并不是说所有改革都是渐进的，有些问题需要快速推进，渐进模式反而可能迟滞改革，导致迟迟无法实现政府运行保障的集中统一管理。例如在有条件的地方，将各机关的政府运行保障职权集中到机关事务管理部门可以采取激进式改革，在短期内实现。诸如全国范围内统一名称、统一定位等利益调整较少而容 易实现的改革，应当一步到位。

为政府运行提供优质、高效、经济的保障，是政府运行保障体系现代化的目标，也是评价集中统一管理改革的基本尺度。优质主要指保障水平能够充分满足政府运行的需要，高效主要指政府运行的各种需求能够及时地保障，而经济则是指保障的成本尽可能低。优质、高效、经济三个方面是一体的，不能为实现其中一个或两个而牺牲掉其他任何一个。当然，在集中统一管理改革的过程中，往往不能实现三方面齐头并进，因此可以在保持其他方面不变差的情况下从改善某一方面入手。在追求经济方面，既要考虑短期，也要考虑中长期，做到科学评估。例如，以数字化助推集中统一管理，在数字化建设阶段很可能需要大量投资，短期可能成本上升，但平均到中长期则很可能是降低成本的。以优质、高效、经济作为评价尺度，可以及时发现集中统一管理改革过程中的问题，据此反思是集中 统一管理改革的方式出了差错，还是超出了其应有的边界。

（二）政府运行保障实行集中统一管理改革的边界

1、集中统一管理是保障政府运行的后台工作，而非政府经济社会治理等前台功能

政府行政可以分为外部行政行为和内部行政行为，为保障政府运行的机关事务属于内部事务。参照这种划分，政府行政也可以分为前台功能和后台功能，对经济社会的治理属于前台功能，而政府运行保障属于后台功能。这种行政行为的内外或前后台划分，一个重要作用就是为政府运行保障集中统一管理设定边界——不可以将外部行政行为或前台功能纳入进来。例如公务用车集中统一管理，可以尽可能将各个党政机关的公务用车都统合起来，但一般不涉及警务用车、消防用车等。当然，为了实现规模效益可以对其集中采购和维修、统一使用标准，但是在使用管理上一般由使用机关自行安排。也就是说，集中统管理，需要以不干涉政府经济社会治理等前台功能为边界。

２、集中统一管理适用于通用性事务而非特殊性事务

在事关政府运行保障的诸事务中，并非所有事务都适合进行集中统一管理。诸如办公用房、公务用车、公务接待、职工食堂、职工住房等各个部门之间需求差异化很小的通用性事务，适合进行集中统一管理。对通用性事务进行集中统一管理，既可以通过专业化提升效率，也可以实现规模效应，而且又无需新增机构和人员，从而节省了行政成本。但有些后勤保障任务只有个别党政机关才拥有的，即特殊性事务，例如领导人的保障、涉及国家安全等保密性的特殊任务的保障等等。如果将这些特殊性的政府运行保障事务也集中到机关事务管理部门，不仅不会带来效率的提升和成本的降低，反而会造成保障的不及时和不到位。因此，在推行集中统一管理改革的过程中，要对各类事务进行科学合理地甄别和分类。当然，并不是说在某一阶段被认定为特殊性事务，就一直无法进行集中统一管理随着经济社会发展和技术的进步，有些特殊性事务也可以逐渐转为通用性事务。所以政府集中统一管理改革的过程中，还需要根据经济社会发展而适时调整通用性事务和特殊性事务的边界。

四、小结

中国现代化的关键要素之一是积极有为的政府，而积极有为政府的正常运转离不开机关事务管理部门为其提供运行保障。从功能区分的角度看，政府运行保障是与政府进行经济社会治理、监督政府权力行使并列的三大功能之一。因此，无论是推动中国式现代化，还是优化政府体系，都需要一个高效而优质的政府运行保障体系。那么政府运行保障体系朝什么方向改革才能满足要求呢?从现代化的视角看，需要的是由专业化的职能机构组成的政令统一的科层制政府。显然，政府运行保障由各个党政机关自行负责，是不符合现代化要求的。因此，将各机关运行保障的职权集中到一个部门——机关事务管理部门，同时实现机构的名称、定位、管辖内容与标准等的统一，即集中统一管理才是政府运行保障现代化的发展方向。

集中统一管理不仅可以提高政府运行保障的效率和质量，还可以节省行政开支、消除党政机关内部的福利不平等、遏制腐败等。虽然集中统一管理是政府运行保障现代化的发展方向，而且有着多重现实意义，但是集中统一管理也是有边界的。首先，集中统一管理的是政府运行保障相关的后台事务，而不包括经济社会治理的前台事务。其次，并非政府运行保障全部事务都要集中统一管理，通用性事务适合，而特殊性事务则不宜。最后，政府运行保障集中统一管理也必须遵循权责对等的现代政府原则，当保障出现问题时，负责政府运行保障的机关事务管理部门应当承担相应的责任。

虽然集中统一管理意义重大，但是通向政府保障现代化的道路并不是水到渠成的，整个改革过程往往会出现抵制和各种阵痛，或者偏离改革目的，要想顺利且高质量地实现集中统一管理，就需要作为领导力量的党从全局把控并予以高度重视，科学合理地选取改革内容，稳步推进，并以优质、高效、经济为评价标尺。尤其是党的领导，可以说是推动集中统一管理、实现政府运行保障现代化的关键，而这也恰恰是中国式现代化的本质要求的首要内容。

本文作者：张刚生，北京大学政府管理学院助理研究员。